10 % у публічних закупівлях: судова практика, Закон № 4888 та правова визначеність

У редакції пункту 2 частини 5 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» № 922-VIII (далі — Закон № 922), що діяла до внесення змін Законом № 4888-IX, передбачалася можливість збільшення ціни за одиницю товару до 10 % пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку. Водночас із самого тексту норми не було однозначно зрозуміло, чи є 10 % межею кожної окремої зміни ціни чи сукупною межею її збільшення протягом усього строку дії договору.

Упродовж тривалого часу замовники й учасники ринку орієнтувалися не лише на власне прочитання закону. Вони мали роз’яснення Уповноваженого органу — Мінекономіки. Лист № 3304-04/69987-06 від 24.11.2020 та подальші консультації на офіційному ресурсі містили орієнтири щодо застосування механізму зміни істотних умов, а у відповідях на запити Мінекономіки послідовно відсилало замовників саме до цього роз’яснення. Роз’яснення міністерства, звісно, не є законом і не зв’язує суд. Такі роз’яснення не є нормативно-правовими актами та не є обов’язковими для суду, однак фактично слугували офіційним орієнтиром для суб’єктів сфери закупівель.

24.01.2024 Велика Палата Верховного Суду у справі № 922/2321/22 обрала інше тлумачення: сукупне збільшення ціни за одиницю товару протягом строку договору не може перевищувати 10 % від первісної ціни. 21.11.2025 у справі № 920/19/24 цей підхід був підтверджений. Таким чином, виникла проблема застосування нового судового тлумачення до правовідносин, які сформувалися раніше, коли суб’єкти закупівель могли орієнтуватися на інше розуміння відповідної норми.

Детально наведена судова практика проаналізована у статті «Коливання ціни в публічних закупівлях: як змінювати договір і не потрапити в юридичну пастку».

Формально йдеться не про зворотну дію нового закону, а про зміну підходу до тлумачення чинної на той момент норми. Однак для суб’єкта правовідносин це може мати ретроспективний ефект: рішення, прийняте за одного розуміння законодавства, через декілька років оцінюється вже з урахуванням іншого правового підходу.

Коли правовий аналіз зводиться до 10 %

Наступною проблемою стало поступове зведення складної юридичної конструкції до арифметичного показника: початкова ціна, кінцева ціна та відсоток її збільшення.

Водночас законодавче регулювання зміни ціни не обмежувалося лише показником 10 %. Для правомірності зміни істотних умов договору мали значення наявність реального коливання ціни на ринку, його документальне підтвердження, пропорційність зміни та дотримання інших установлених законодавством умов.

Тому перевірка правомірності додаткових угод має охоплювати не лише питання, на скільки відсотків змінилася ціна, а й те, чи відбулося реальне коливання ринку та чи відповідала йому кожна конкретна зміна.

Особливого значення це набуває для енергетичного ринку, де ціни є волатильними. Так, кількість переможців закупівель електричної енергії зменшилася зі 178 у 2024 році до 148 у 2026 році, середня кількість учасників відкритих торгів — з 2,12 до 1,6, а у запитах ціни пропозицій — з 7,53 до 4,06. Частка двадцяти найбільших переможців збільшилася з 65,6 % до 75,4 %, а кількість достроково припинених договорів у першому кварталі — зі 166 у 2024 році до 933 у 2026 році.

Ці показники самі по собі не доводять прямого причинного зв’язку із судовою практикою. Однак вони демонструють середовище, у якому правові ризики можуть впливати на поведінку учасників ринку: враховуватися у ціні або впливати на рішення щодо участі в закупівлях.

Від господарського спору до кримінального провадження

Найболючіший шар цієї історії почався тоді, коли «понад 10 %» перестало бути лише аргументом у цивільному або господарському спорі. Прокурорські позови щодо додаткових угод стали масовим механізмом повернення коштів, а логіка сукупної 10-відсоткової межі почала проникати в кримінальні провадження.

Показовою є ухвала Індустріального районного суду м. Дніпра у справі № 202/9815/25. У межах слідства різницю в оплаті було поділено на частину «до 10 %» та частину «понад 10 %» у сумі 1 289 342,35 грн. Саме останню суму сторона обвинувачення пов’язувала із заволодінням коштами. Водночас слідчий суддя врахував доводи захисту про те, що на момент укладення відповідних додаткових угод Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі — Особливості), не містили заборони пропорційного підвищення ціни понад сукупні 10 %.

При цьому не кожне провадження щодо зміни ціни базується виключно на перевищенні зазначеного показника.

Наприклад, у справах № 924/995/21 та № 908/491/22 судами досліджувалися обставини використання експертних висновків Запорізької торгово-промислової палати, які, за офіційною інформацією Палати, не видавалися. В інших справах встановлювалася невідповідність підвищення ціни фактичній ринковій ситуації.

Саме такі обставини необхідно відмежовувати від ситуацій, коли єдиним або основним аргументом щодо неправомірності додаткових угод є арифметичне перевищення сукупних 10 %.

Якщо наявні змова, підроблення документів, фіктивне коливання ринку, завідомо неринкова ціна, корисливий умисел або заволодіння коштами, такі обставини мають отримувати відповідну правову оцінку. Водночас сам показник «понад 10 %» не повинен підміняти дослідження фактичних обставин конкретної справи.

Ознайомтесь також із судовим вироком у статті «Неправомірне підвищення цін на електричну енергію: рік виправних робіт для начальника водоканалу».

Однакові правила та однакові підходи

Аналіз публічних договорів також засвідчив, що додаткові угоди із сукупним збільшенням ціни понад 10 % укладалися не лише школами, лікарнями, комунальними підприємствами чи органами місцевого самоврядування. Аналогічні механізми застосовували центральні органи державної влади та інші державні інституції.

Ця обставина сама по собі не свідчить ні про правомірність, ні про неправомірність таких договорів. Водночас вона підтверджує поширеність відповідної практики та актуалізує питання однакового підходу до оцінки аналогічних правовідносин.

Верифікованої загальнонаціональної статистики щодо кримінальних проваджень саме за цією категорією правовідносин у відкритому доступі немає. Тому робити висновок про системну вибірковість переслідування було б передчасно. Водночас неоднакове застосування однакових правових критеріїв може створювати ризики для принципу правової визначеності та рівності перед законом.

Коли безпечніше не приймати рішення

Правова невизначеність має не лише юридичні, а й управлінські наслідки.

Якщо посадова особа розуміє, що рішення, прийняте відповідно до наявного на той час розуміння законодавства, через декілька років може бути переоцінене за іншим стандартом, виникає стимул уникати ризикових рішень.

Для конкретної посадової особи відмова від підписання документа може видаватися безпечнішою. Для установи або держави наслідки можуть бути протилежними: затримка закупівлі, зрив постачання, ремонту чи забезпечення критичної інфраструктури.

Особливо суттєвим цей ризик є в умовах воєнного стану, коли від державних та комунальних інституцій вимагаються швидкість, адаптивність та готовність приймати обґрунтовані управлінські рішення.

Що змінив Закон № 4888-IX

27.05.2026 Верховна Рада прийняла Закон України «Про публічні закупівлі» № 4888-IX (далі — Закон № 4888).

Використовуйте шпаргалку щодо строків набрання чинності Законом України «Про публічні закупівлі» та його окремими нормами.

Законодавець уточнив підхід до 10-відсоткового обмеження: воно застосовується до кожного окремого випадку збільшення ціни без обмеження кількості таких змін. Пунктом 7 Прикінцевих та перехідних положень передбачено застосування відповідного регулювання до правовідносин у сфері публічних закупівель, які виникли з дня набрання чинності Законом № 922.

Водночас це не означає автоматичної правомірності будь-якого підвищення ціни.

Необхідність підтвердження реального коливання ринку, пропорційність зміни, належне документальне обґрунтування та дотримання інших законодавчих умов залишаються самостійними предметами правової оцінки.

Отже, нове регулювання усуває саме підхід, за якого сукупне перевищення 10 % може автоматично розглядатися як достатня підстава для висновку про неправомірність зміни ціни.

Окремого аналізу потребує питання дії пункту 7 у часі. Конституційний Суд України у рішенні від 09.02.1999 № 1-рп/99 розмежовував питання зворотної дії нормативних актів щодо фізичних та юридичних осіб і допускав можливість прямого законодавчого врегулювання відповідних правовідносин.

Водночас наявність такого положення не означає автоматичного перегляду остаточних судових рішень поза передбаченою процесуальним законом процедурою.

Мінекономіки пропонує виключити пункт 7

01.09.2026 Мінекономіки оприлюднило проєкт закону «Про внесення зміни до розділу XIV „Прикінцеві та перехідні положення“ Закону України „Про публічні закупівлі“».

Заявлена мета законопроєкту — приведення положень Закону № 4888-IX у відповідність до Конституції України та Цивільного кодексу України й усунення правової невизначеності щодо застосування попереднього законодавства до правовідносин, які виникли до набрання чинності новим Законом.

Запропонований механізм полягає у виключенні пункту 7 розділу XIV.

Саме тому ключовим залишається питання наслідків такого рішення для правовідносин, які виникли до набрання чинності Законом № 4888-IX, а також для незавершених судових та інших проваджень.

Якщо пункт 7 буде виключено, потребуватиме визначення, який саме правовий стандарт має застосовуватися до таких відносин та яким чином повинні враховуватися добросовісні очікування сторін, що діяли за попереднього нормативного регулювання.

Аналіз регуляторного впливу до законопроєкту визначає орієнтовне коло суб’єктів господарювання, на яких поширюється регулювання, та звертає увагу на ризики неоднакової судової і контрольної практики та вплив непередбачуваних санкцій на конкуренцію.

Додаткове питання виникає у зв’язку з тим, що пункт 7 уже набрав чинності 24.06.2026. Тому в разі його подальшого виключення важливо уникнути ситуації, коли зміна перехідного регулювання створить новий рівень правової невизначеності.

Читайте також «Зворотна дія в часі оновленого пункту 2 частини 5 статті 41 Закону про закупівлі».

Роль Президента у цьому процесі

Окремої уваги потребує інформація щодо можливого зв’язку підготовки відповідних законодавчих змін із дорученням Президента України.

На інформаційному ресурсі Мінекономіки оприлюднено звернення, у якому зазначено, що, за інформацією, яка обговорюється професійною спільнотою енергетичного ринку, законопроєкт щодо виключення пункту 7 розділу XIV Закону № 4888-IX готується на виконання доручення Президента України від 20.07.2026 № 01-01/1326. Водночас у самому зверненні наголошено, що текст відповідного доручення офіційно не оприлюднений.

У відповіді на це звернення Мінекономіки не надало окремого підтвердження змісту чи правової спрямованості зазначеного доручення, а повідомило про проведення робочої наради із заінтересованими органами для опрацювання питань застосування пункту 2 частини 5 статті 41 Закону № 922 та пункту 7 розділу XIV Закону № 4888-IX.

Тому за відсутності офіційно оприлюдненого тексту доручення робити висновки щодо його точного змісту, мотивів або позиції Президента стосовно конкретного способу законодавчого врегулювання було б передчасно.

У цьому контексті ключовим є не питання позиції окремого державного органу чи посадової особи, а те, чи забезпечить обраний законодавчий механізм правову визначеність, передбачуваність правових наслідків та послідовне застосування норм до правовідносин, які вже виникли.

Правова безпека як складова правової визначеності

Судова практика може розвиватися, парламент — змінювати законодавство, а Уряд — пропонувати нові моделі регулювання. Однак результатом такої взаємодії має бути можливість суб’єкта правовідносин передбачити юридичні наслідки власних дій.

Проблема виникає тоді, коли рішення, яке на момент його прийняття відповідало одному офіційному розумінню законодавства, через декілька років оцінюється вже за іншим стандартом, а законодавство не містить достатньо зрозумілих перехідних правил.

Саме тому питання 10-відсоткового обмеження виходить за межі суто технічної норми про зміну ціни договору. Воно стосується ширшого принципу — правової визначеності.

Держава має забезпечити, щоб реальні зловживання, змови, підроблення документів, фіктивне коливання цін або заволодіння бюджетними коштами отримували належну правову оцінку. Водночас зміна судового чи законодавчого підходу не повинна підміняти собою встановлення фактичних обставин конкретної справи.

Публічне обговорення законопроєкту

Проєкт Закону щодо виключення пункту 7 розділу XIV Закону № 4888-IX оприлюднено Мінекономіки 01.09.2026 для громадського обговорення. Зауваження та пропозиції приймаються протягом одного місяця з дня його оприлюднення.

Отже, замовники, учасники закупівель, уповноважені особи, юристи, професійні об’єднання та інші заінтересовані особи мають можливість подати до Мінекономіки свої аргументовані пропозиції щодо запропонованого регулювання.

Закликаємо всіх, кого стосується ця проблема, долучитися до публічного обговорення. Не просто натиснути «ні», а залишити змістовний коментар, направити свої зауваження і пропозиції до Мінекономіки, пояснити, які саме правові, економічні та людські наслідки матиме просте виключення пункту 7 без будь-якого замінного перехідного механізму.

Також звертайтеся до народних депутатів України, обраних у ваших одномандатних округах, до голів депутатських фракцій і груп, до членів профільного Комітету Верховної Ради. Попросіть їх не підтримувати цей законопроєкт у запропонованій редакції, якщо його буде внесено до Парламенту, попросіть не повертати тисячі людей у правову невизначеність і не голосувати за просте видалення парламентського запобіжника без іншого механізму, який захистить добросовісну поведінку, правомірні очікування та однакове застосування закону.

При цьому предметом професійної дискусії доцільно зробити не лише питання збереження чи виключення пункту 7, а насамперед те, який механізм забезпечить правову визначеність для правовідносин, що вже виникли, та для незавершених проваджень.

Реальні порушення у сфері закупівель повинні мати передбачені законом наслідки. Водночас правове регулювання має дозволяти відмежувати такі порушення від добросовісних рішень, прийнятих в умовах нормативної неоднозначності.

Саме передбачуваність правил, послідовність їх застосування та однаковий підхід до аналогічних обставин є необхідними складовими правової визначеності у сфері публічних закупівель.

Читайте також «Важлива ваша думка! Виключення пункту 7 Закону № 4888-IX».

Більше інформації — в окремому розділі «Закупівля електричної енергії».