Некоректне планування: запобігти краще, ніж виправити

Тетяна Мішта
2526
2 Жовтня 2019
Некоректне планування: запобігти краще, ніж виправити
2526
2 Жовтня 2019

Усім замовникам відомо, що закупівельний процес доволі непростий та трудомісткий, тому нерідко потребує точності та прорахунку декількох кроків наперед. Перше, із чого починається будь-яка закупівля, — це план. Перед закупівлею замовникові слід чітко визначити свої потреби, об’єми, строки та встановити очікувану вартість майбутньої закупівлі. А потім, як того вимагає ч. 1 ст. 4 Закону України «Про публічні закупівлі» (далі — Закон), оприлюднити на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель протягом п’яти днів з дня їх затвердження річний план, додаток до річного плану та/або зміни до них. Адже, як свідчить практика, від того, як заплановано закупівлю, найчастіше залежить і доля самої закупівлі.

Днями до редакції журналу «Радник в сфері державних закупівель» надійшло питання від замовника з проханням допомогти розібратися в ситуації, яка склалася в його організації. Саме тому в даній статті автор розгляне цю ситуацію та спробує розібрати її комплексно.

Проблематика

Отже, суть проблеми у викладеному далі.

«Ми — бюджетна установа, замовник у розумінні Закону України “Про публічні закупівлі”. Аналіз наших річних планів закупівель та змін до них засвідчив, що очікувана вартість одного з предметів закупівлі в плані перевищила поріг 200 тис. грн. При цьому фактична сума укладених договорів становила лише 165 тис. грн. На сьогодні є потреба за тим же предметом закупівлі здійснити ще одну закупівлю на суму 25 тис. грн.

Нам потрібно проводити відкриті торги чи достатньо знову провести допорогову закупівлю, зважаючи на те, що загальна вартість одного предмета закупівлі за всіма фактично укладеними договорами не перевищить 200 тис. грн (адже замовник повинен, зокрема, додавати вартість фактично закуплених товарів, робіт або послуг за певним предметом закупівлі, а не їх очікувану вартість за річним планом чи додатком до нього)? Чи таке твердження помилкове?»

Варіації на тему планування

Перш за все слід розібратись, як практично може відбуватися планування і відображення закупівель у річному плані та в додатку до нього в організації:

  • планово на рік (зазвичай для бюджетних установ), і можуть відбуватися зміни протягом року як у зв’язку зі зміною потреби, так і фінансування;
  • за потребою/фінансуванням, що може виникати непередбачувано (для будь-яких замовників) і потребує внесення змін у план або додаток;
  • залежно від господарської діяльності замовника (зазвичай держпідприємства, комунальні підприємства, потреба в закупівлях яких залежить від контрактів, які виконуватиме такий замовник протягом року в рамках господарської діяльності, або можливі позапланові надходження до спецфонду для бюджетників), і потребує постійного коригування плану й додатка.
  • залежно від господарської діяльності замовника (зазвичай держпідприємства, комунальні підприємства, потреба в закупівлях яких залежить від контрактів, які виконуватиме такий замовник протягом року в рамках господарської діяльності, або можливі позапланові надходження до спецфонду для бюджетників), і потребує постійного коригування плану й додатка.

Коли ми говоримо про планування на рік у цілому, то потрібно розуміти, що Закон не зобов’язує одразу всю заплановану потребу затвердити протоколами та оприлюднити відповідні річні плати (додатки) на ProZorro. Такі дії — це рішення замовника. Водночас до закупівлі замовник може поступово скликати засідання тендерного комітету та протоколювати і відповідно затверджувати та оприлюднювати річні плани (додатки) за позиціями впродовж року. Та при такому підході замовник має розуміти, що попереднє планування, яке максимально охоплюватиме всю його річну потребу, все одно він повинен здійснювати в його організації, оскільки саме такі свідомі дії замовника допоможуть йому ефективно розпоряджатися коштами та дотримуватися букви Закону, а також слугуватимуть запобіжним заходом від можливого порушення щодо поділу предмета закупівлі/уникнення проведення процедури, визначеної Законом.

Коли ми звертаємось до поняття попереднього планування, то маємо на увазі, що це сукупність усіх дій замовника з визначення потреби в товарах, роботах, послугах (наприклад, кількості, вартості, номенклатури, визначення предмета закупівлі відповідно до Закону та Порядку визначення, затвердженого наказом Мінекономрозвитку № 454 від 17.03.2016, та з огляду на фінансові показники, дані фінплану чи кошторису тощо). Тобто це сукупність дій замовника, яка передує затвердженню та оприлюдненню річного плану (додатка), як того вимагає Закон, однак набір таких даних і лягає в основу зазначених документів та в основу вимог/характеристик уже безпосередньо під час здійснення закупівель.

Отже, від процесу планування потреб та фінансів організації залежить і визначення необхідності проведення процедур або відсутність потреби в процедурі. І на початку року очікувана вартість тих закупівель, які точно планує здійснити замовник, є певним орієнтиром для складання і затвердження річного плану та додатка до нього.

Поділ предмета закупівлі: про що це?

При цьому слід пам’ятати, що Закон забороняє умисно ділити предмет закупівлі на частини саме з метою уникнення проведення процедур, установлених Законом. Водночас предмет закупівлі визначають у межах єдиної процедури закупівлі. Що це означає? Якщо замовникові одразу відомо, що його річна потреба в товарі перевищує 200 тис. грн, то очевидно, що слід провести процедуру згідно зі ст. 12 Закону. Або можна запланувати і провести декілька процедур, якщо очікувана вартість кожної частини річної потреби перевищуватиме 200 тис. грн у межах кожної запланованої процедури. Слід пам’ятати, що поділ предмета на допорогові суми із застосуванням процедури відкритих торгів не відповідає вимогам Закону щодо встановлення конкретних вартісних меж для цілей окремої процедури закупівлі.

Якщо замовникові відомо, що річна потреба не перевищує 200 тис. грн, то процедуру проводити не слід. Можна укласти прямий договір (договори) і прозвітувати або використовувати електронну систему для проведення конкурентного відбору (допорогова електронна закупівля).

Непередбачувана потреба в закупівлі

Якщо ж виникає непередбачувана потреба додатково придбати те, що вже купували (для бюджетних установ протягом бюджетного року), або є зекономлені кошти, або розірвано попередній договір тощо, і вартість такої нової закупівлі, яку треба здійснити замовникові, не дорівнює/перевищує межі, установлені у ст. 2 Закону (зокрема 200 тис. грн для товарів і послуг), то такий предмет розглядають як новий предмет майбутнього договору. У такому разі процедуру, згідно зі ст. 12 Закону, не проводять, оскільки її планування відбувається не заздалегідь (з обґрунтованих причин), а у зв’язку із непередбачуваною потребою/економією/розірванням договору тощо.

Водночас така потреба і її непередбачуваність мають бути документально підтверджені [зазвичай зовнішніми рішеннями (роз-порядження, накази, постанови) або внутрішніми службовими та фі-нансовими документами]. Договір укладають лише після внесення змін до додатка до річного плану (затвердження протоколом та опри-люднення на ProZorro нової позиції додатка до річного плану під май-бутню закупівлю). І це буде інший самостійний договір, не пов’язаний з попередніми зобов’язаннями, взятими замовником при укладенні першого (та/або наступних) договору. У такому разі не має значення те, чи вартість попередньої закупівлі перевищувала межі, та відбувалася процедура (згідно з річним планом), чи попередній дого-вір укладали прямий без процедури (згідно з додатком до плану).

Міркування про планування в контексті непередбачуваної потреби

Про випадок, наведений у запитанні: якщо одразу було заплановано, що вартість закупів-лі планово не мала перевищувати межі, уста-новлені Законом, то така закупівля мала бути відображена в додатку до річного плану.

Приклад 1

Запланувати таку закупівлю за-мовник може як одразу в цілому (припустімо, на 190 тис. грн), так і поступово — у разі виникнення потреби в товарі (на 165 і 25 тис. грн у різні періоди року). Для цього доцільно відображати в додатку відповідні рядки окремо на ті суми, на які й відбуватиметься придбання (на 165 і 25 тис. грн, вказуючи орієнтовний період здійснення закупівлі). Якщо замовник планує здійснювати придбання поступово, то в додатку можуть бути декілька разів відображені різні суми, на які замовник збирається купити товар кожного разу. Якщо брати в цілому протягом року, то загальна запланована очікувана вартість менша порогів, тому процедури, передбачені ст. 12 Закону, замовник правомірно не застосовує.

Приклад 2

Спірна з першого погляду ситуація може виникнути, якщо замовник планував придбавати поступово на суму в цілому менше порогів (наприклад, на 150 тис. грн, які доведені йому в установленому порядку). Та вже протягом року відобразив у додатку до плану частину таких закупівель і уклав декілька договорів (наприклад, у цілому вже на 140 тис. грн), а в процесі діяльності виявив об’єктивну непередбачувану додаткову потребу на «допорогову суму» (наприклад, на 60 тис. грн), однак попередня сума (з нашого прикладу в 150 тис. грн) ще не повністю вичерпана (є залишок коштів — 10 тис. грн, на який ще не укладено договір). У такому разі замовник має визначити свої фінанси, які вже, зважаючи на додаткові потреби, планує витратити, і лише тоді визначити вдруге, чи є потреба в процедурі. У наведеному прикладі сума на нову закупівлю станови-тиме лише 70 тис. грн (10 тис. грн залишкових, ще невикористаних коштів та 60 тис. грн за новою непередбачуваною потребою), які слід відобразити в додатку до річного плану. При цьому процедуру не проводять, оскільки попередні зобов’язання замовник брав у межах коштів і планів, які мав на попередній момент, і умисного поділу предмета не здійснював. Тому складати 140 тис. грн вже витрачених коштів і 60 тис. нових не потрібно. А складати для визначення, чи необхідна процедура, слід суму в 60 тис. грн додаткових коштів та 10 тис. грн, що залишились. Якщо додаткова потреба виникне, наприклад, на суму 190 тис. грн, то при підсумовуванні фінансів із залишковими 10 тис. грн буде очевидним, що для здійснення такої закупівлі необхідно провести процедуру згідно з вимогами Закону, відобразивши цю суму вже окремо в річному плані, оскільки нова сума, яку замовник планує витратити, дорівнює межі, установленій Законом (200 тис. грн для товарів і послуг, якщо це звичайний замовник).

Здвоєння сум при плануванні та оприлюдненні планів на ProZorro

Часто замовників турбує питання здвоєння сум у річному плані та/або додатку. Але слід пам’ятати, що річний план не є фінансовим документом і не відображає фактичні видатки замовника, а лише відображає наміри (плани) замовника станом на певний момент. Тому підбивати загальну суму за всіма рядками плану не коректно, якщо протягом року вносять обґрунтовані зміни, оскільки потреби замовника можуть об’єктивно змінюватися протягом року. Тому навіть суми, відображені на початку року в плані як такі, що потребують процедур, можуть бути зменшені й перенесені до додатка залежно від потреб. Якщо замовник запланував понад 200 тис. грн і відобразив їх у плані, а після цього потреба зменшилась, то слід додати новий окремий рядок у додаток до річного плану. Такі дії ма-ють завжди передувати проведенню закупі-вель, оскільки відображення в плані є передумовою їх проведення.

Про об’єктивну можливість або неможливість завчасного планування

Також існує практика, коли замовники вважають, що всі закупівлі (і передбачувані, і непередбачувані додаткові) слід проводити за процедурою відкритих торгів, якщо в цілому в підсумку за планом за четвертим знаком показника CPV (закупівельного класифікатора) сума закупівлі певного товару перевищує порогові межі, сподіваючись, що в такому разі питань у контрольних органів щодо уникнення процедур не виникатиме. Але така практика хибна. Усе залежить від обставин, потреб і фінансових ресурсів замовника та обумовлено об’єктивною можливістю або неможливістю завчасного планування і відповідно визначення очікуваної вартості передбачуваної/непередбачуваної закупівлі в конкретний момент.

Приклад 1

Якщо замовник об’єктивно придбав, наприклад, товар згідно з визначеною річною потребою на 250 тис. грн, а потім виникла потреба, яку неможливо було передбачити, ще на 190 тис. грн, то процедуру вдруге не проводять, адже ціна предмета закупівлі для цілей другого договору менше порогів, є самостійним окремим предметом закупівлі і буде предметом нового договору.

Приклад 2

Якщо бюджетна уста-нова купила, наприклад, на 190 тис. грн, як і було заплановано відповідно до доведених коштів на рік, а в кінці року лишилася економія фонду бюджету за іншими статтями видатків (і її можна перерозподілити на потребу, яка об’єктивно існує постійно, але не підкріплена фінансуванням), то вдруге замовник купуватиме, наприклад, на допорогову суму в 190 тис. грн без процедури, оскільки зекономлені кошти за іншими статтями неможливо було передбачити.

Отже, усі дії, пов’язані з плануванням і проведенням закупівель, мають бути задокументовані й обґрунтовані. У такому разі не виникатиме питань щодо умисності поділу предмета на частини й уникнення процедур, так само як і зайвого витрачання часу й ресурсів для проведення процедур у випадках, які цього об’єктивно не потребують (на допорогові суми). При цьому варто пам’ятати, що річний план та додаток за результатами здійснених закупівель корегувати не потрібно. Однак плануючи завчасно закупівлі, слід бути уважними, щоб не порушувати вимог законодавства щодо вста-новлених для процедури порогових меж. Тож у випадку, наведеному в запитанні, слід спочатку розібратись, на підставі чого внесено некоректну інформацію в план (або додаток), після чого внести необхідні зміни та/або корегування — і лише потім укладати договір (прямий або за результатами допорогової закупівлі в системі).

Якщо ситуація зі внесенням у план дефакто суми більшої, ніж є потреба в закупівлі, виникла помилково, то суму в плані слід виправити, запротоколювавши відповідне рішення, для уникнення непорозумінь з контрольними органами. Якщо ж планова потреба й наявні фінанси реально дорівнювали/перевищували вартісні межі, установлені Законом, і замовникові був достеменно відомий цей факт, то зазначені дії можуть бути розглянуті як такі, що мають ознаки порушення. І проведення процедури відкритих торгів на залишкову суму в такому разі не вирішує ситуацію з умисним незастосуванням Закону при укладенні попередніх договорів і не звільняє замовника від відповідальності.

Також звертаю увагу замовників, що узагальнені рекомендації Мінекономрозвитку з висвітлених у даній публікації питань додатково було висвітлено в листі Уповноваженого органу від 14.09.2016 № 3302-06/29640-06 «Щодо планування закупівель» [випуск журналу № 10 (61) за жовтень 2016 року, стор. 38–42]. А саме в зазначеному листі йдеться про питання: 1) щодо проведення процедур закупівель на наступний рік; 2) щодо здійснення закупівель відповідно до тимчасового й постійного кошторисів; 3) щодо здійснення закупівель, які замовник об’єктивно не міг передбачити на початку року або на момент здійснення первинної закупівлі.

Висновок

Нагадаю, що, згідно з ч. 3 ст. 11 Закону, тендерний комітет (уповноважена особа), зокрема, планує закупівлі, складає та затверджує річний план закупівель; здійснює вибір процедури закупівлі. При цьому, виходячи зі змісту вимог Закону, закупівлю здійснюють відповідно до оприлюдненого річного плану (додатка), а Закон застосовують до замовників та особливих замовників за умови, що вартість предмета закупівлі товару/послуги/робіт дорівнює або перевищує суму, вказану в ст. 2 цього Закону. Таким чином, планування з огляду на очікувану вартість предмета закупівлі є пере-думовою здійснення будь-якої закупівлі та відповідно і вибору виду та способу цієї закупівлі. Насамкінець варто зауважити, що замовник має розуміти власну відповідальність за об’єктивність процесу планування й коректного відображення власних потреб та інфор-мації, яку він має. Непослідовне ставлення до планування може призвести до ситуації, коли виявлені помилки об’єктивно на певно-му етапі виправити неможливо. Тому варто пам’ятати, що простіше не допустити порушення на самому початку, аніж потім поясню-вати й обґрунтовувати контрольним органам та суду відсутність складу правопорушення або його малозначність. Доречі, нагадаємо, що з серпня у ProZorro з’явився функціонал створення закупівлі у зв’язці з планом (детальніше про це можливо прочитати у випуску журналу № 9 (96) за жовтень 2019 року на стор. 4).

Журнали

Публікації, що вийшли друком у паперовій версії журналу «Радник в сфері державних закупівель» (з посиланням на номер журналу)