Результат виборів, як правило, невтішний,
але що заважає нам насолоджуватись процесом?
Віктор Корнілов
5 вересня розпочався виборчий процес на місцевих виборах, які відбудуться 25 жовтня 2020 р. Ми обиратимемо депутатів місцевих рад і селищних, сільських і міських голів. Значною мірою саме від місцевої влади залежатиме рівень життя у громадах, тому голос кожного — надважливий. Але крім голосу, важливий процес організації таких виборів, щоб у кожного була можливість проголосувати. Тому в даній публікації розглянемо основні питання, які виникають у процесі організації виборів, і особливості таких закупівель за Законом України «Про публічні закупівлі» (далі — Закон, Закон про закупівлі).
Чи є територіальні виборчі комісії замовниками?
Перелік замовників, на яких поширюється дія Закону про публічні закупівлі, визначений у статті 2 цього Закону. Відповідно до пунктів 1 і 3 статті 2 Закону про публічні закупівлі до замовників, зокрема, належать:
1) органи державної влади (орган законодавчої, органи виконавчої, судової влади) та правоохоронні органи держави, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, об’єднання територіальних громад;
3) юридичні особи, які є підприємствами, установами, організаціями (крім тих, які визначені у пунктах 1 і 2 цієї частини Закону), та їх об’єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак:
– юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів;
– органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи;
– у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків.
Щоб набути статусу замовника публічних закупівель, виборчі комісії повинні підпадати під ознаки одного з названих пунктів. Правовий статус виборчих комісій врегульовано Виборчим кодексом України, а правовий статус ЦВК — ще й однойменним Законом України «Про Центральну виборчу комісію».
Статтею 32 Виборчого кодексу України встановлено, що в Україні утворюються і діють передбачені цим Кодексом виборчі комісії як незалежні органи адміністрування виборчих процесів, які відповідно до своїх повноважень забезпечують здійснення визначених Конституцією України та цим Кодексом основних принципів виборчого права, засад виборчого процесу, реалізацію виборчих прав громадян України, підготовку та проведення виборів. До виборчих комісій належать:
- Центральна виборча комісія;
- окружні виборчі комісії;
- територіальні виборчі комісії;
- дільничні виборчі комісії.
Відповідно до частини 1 статті 33 Виборчого кодексу України виборчі комісії є спеціальними колегіальними органами, уповноваженими організовувати підготовку та проведення виборів і забезпечувати реалізацію виборчих прав громадян України, додержання та однакове застосування виборчого законодавства.
При цьому відповідно до частини 6 статті 33 Виборчого кодексу України територіальні виборчі комісії завжди утворюються як юридичні особи, а окружні — можуть або мати статус юридичної особи, або ні (у разі утворення територіальних представництв ЦВК). А от дільничні виборчі комісії, згідно з частиною 7 статті 33 Виборчого кодексу України, ніколи не є юридичними особами. Видатки на забезпечення роботи дільничних виборчих комісій, зокрема у місцевих виборах, здійснюють територіальні виборчі комісії (стаття 210 Виборчого кодексу України).
Оскільки дільничні виборчі комісії не мають статусу юридичної особи і не здійснюють видатки, то питання про визнання за ними статусу замовника навіть не стоїть. Водночас територіальні виборчі комісії (а також окружні виборчі комісії у разі їх створення як юридичних осіб) також за своїм правовим статусом не дотягують до замовника публічних закупівель.
По-перше, ці комісії не є ані органами державної влади, ані правоохоронними органами, тому не є замовниками у розумінні пункту 1 частини 1 статті 2 Закону про закупівлі.
По-друге, ці комісії не є ані підприємствами, ані установами, ані організаціями. Як уже зазначалося, згідно з частиною 1 статті 33 Виборчого кодексу України виборчі комісії є спеціальними колегіальними органами, а отже, і пункт 3 частини 1 статті 2 Закону про закупівлі також не поширюється на територіальні виборчі комісії.
Окрім того, передбачені законом особливості організації діяльності виборчих комісій (стаття 36 Виборчого кодексу України) виключають можливість застосування Закону про публічні закупівлі, принаймні у його чинній редакції. Наприклад:
- колегіальний характер роботи територіальних виборчих комісій, не кажучи вже про чітко визначений Виборчим кодексом України перелік завдань та повноважень їх членів, унеможливлює застосування інституту уповноваженої особи;
- цивільно-правовий характер відносин між виборчою комісією і членами виборчої комісії та/або залученими нею спеціалістами так само виключають можливість призначення уповноваженої особи, яка за змістом статті 11 Закону про публічні закупівлі повинна бути найманим працівником;
- обов’язковість рішення виборчих комісій, яке може бути переглянуте виключно комісією вищого рівня, унеможливлює застосування процедур оскарження публічних закупівель;
- принцип безперервності виборчого процесу (стаття 20 Виборчого кодексу України) не допускає жодних зупинок у питанні укладення виборчими комісіями договорів на виготовлення бюлетенів, а будь-яка закупівля без таких часових зупинок є неможливою (згадаймо визначені Законом про публічні закупівлі строки на укладення договору про закупівлю) і т. д.
Однак у законодавстві зроблено спробу вклинити механізм закупівель у виборчий процес. Так, відповідно до абзаців 1 і 2 частини 2 статті 242 Виборчого кодексу України підприємства-виготовлювачі виборчих бюлетенів визначаються територіальними виборчими комісіями, зазначеними у частині першій цієї статті, а договір між відповідною територіальною виборчою комісією та поліграфічним підприємством укладається із застосуванням переговорної процедури закупівлі виходячи із виробничих, технологічних та організаційних можливостей підприємства забезпечити своєчасний друк та ступені захисту виборчих бюлетенів.
Ця норма, як і сам факт її присутності у Виборчому кодексі України, прямо суперечать частині 4 статті 3 Закону про закупівлі, згідно з якою відносини, пов’язані із сферою публічних закупівель, регулюються виключно цим Законом і не можуть регулюватися іншими законами, крім випадків, встановлених цим Законом. Водночас Центральна виборча комісія рекомендує територіальним виборчим комісіям звернути увагу на положення Закону про закупівлі. Відшукуючи компромісний варіант між положеннями Закону про публічні закупівлі і Виборчого кодексу України, ЦВК радить територіальним виборчим комісіям складати річні плани закупівель, призначати уповноважених осіб із числа залучених спеціалістів і, «в умовах швидкоплинного виборчого процесу» (цитата з рекомендацій — примітка А.М.), придбавати товари / послуги за прямими договорами без використання електронної системи закупівель або за результатами спрощених закупівель.
Вочевидь, територіальним виборчим комісіям, як і всім іншим потенційним замовникам в Україні, слід самостійно вирішити, належать вони до замовників чи ні. Для тих територіальних виборчих комісій, які таки наважаться поєднати виборчий і закупівельний процеси, пропонуємо добірку відповідей на найактуальніші запитання.
Найпоширеніші питання, що стосуються закупівель для виборів
ПИТАННЯ 1. Як визначити предмет закупівлі?
Згідно з пунктом 18 Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Мінекономіки від 15.04.2020 № 708, зареєстрованим у Мін’юсті 09.06.2020 за № 500/34783 визначення предмета закупівлі товарів і послуг, необхідних для підготовки та проведення виборів Президента України, виборів народних депутатів України, місцевих виборів, здійснюється за обсягом, номенклатурою та місцем поставки товарів або надання послуг (зокрема, для кожної виборчої комісії або груп виборчих комісій) окремо щодо кожних виборів.
ПИТАННЯ 2. Чи можна територіальній виборчій комісії скористатися пунктом 3 частини 7 статті 3 Закону, а саме: укласти прямий договір без проведення спрощених закупівель, якщо існує нагальна потреба у здійсненні закупівлі у зв’язку з виникненням об’єктивних обставин, що унеможливлюють дотримання замовником строків для проведення спрощеної закупівлі? Потрібно закупити плакати і буклети, фінансування поки відсутнє, а часу залишиться мало для проведення спрощеної?
Відповідно до пункту 9 частини 5 статті 3 Закону про закупівлі дія цього Закону не поширюється на випадки, коли предметом закупівлі є послуги з виготовлення і розповсюдження аудіовізуальної продукції та реклами для здійснення передвиборної агітації. Відтак закупівля буклетів здійснюється у будь-якому випадку без використання електронної системи закупівель, без застосування Закону про публічні закупівлі.
Водночас при укладанні будь-якого договору про придбання товарів, робіт чи послуг за рахунок бюджетних коштів розпоряднику (одержувачу) бюджетних коштів необхідно обов’язково враховувати вимоги частини першої статті 23 та частини четвертої статті 48 Бюджетного кодексу України, які забороняють взяття розпорядниками (одержувачами) бюджетних зобов’язань та здійснення платежів без відповідних бюджетних асигнувань, що в свою чергу надаються відповідно до встановлених бюджетних призначень.
Тому закупівлю до змісту відповідного договору (і його проєкту) передбачити слід включати відповідний порядок виникнення договірних зобов’язань залежно від реального фінансування.
ПИТАННЯ 3. Чи потрібно купувати виборчі бюлетені на місцеві вибори через ProZorro? Чи поширюються на них винятки, зазначені в пункті 16 частини 5 статті 3 Закону про закупівлі? Чи винятки стосуються тільки виборів Президента та народних депутатів?
Відповідно до пункту 16 частини 5 статті 3 Закону про закупівлі дія цього Закону не поширюється на випадки, якщо предметом закупівлі є бланки документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, паспорти, бланки документів, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус, бланки інших документів, що відповідно до законодавства України потребують використання спеціальних елементів захисту, виборчі бюлетені з виборів Президента України та/або народних депутатів України, марки акцизного податку, що виготовляються підприємствами, що належать до сфери управління центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері організації та контролю за виготовленням бланків цінних паперів, документів суворої звітності, а також товари і послуги, необхідні для їх виготовлення.
Як бачимо, прямо поіменовані у Законі винятки щодо виготовлення бюлетенів стосуються виключно виборів Президента України та/або народних депутатів України, а сьогодні в Україні проводяться місцеві вибори. Але у цьому пункті є бланки інших документів, що відповідно до законодавства потребують спеціальних елементів захисту. З’ясуймо, чи можна вважати такими бланками бюлетені для місцевих виборів.
Згідно з частиною 2 статті 240 Виборчого кодексу України текст виборчих бюлетенів для голосування у відповідних виборчих округах затверджується відповідними територіальними виборчими комісіями не пізніше ніж за 17 днів до дня голосування. Ступінь захисту виборчого бюлетеня встановлюється відповідною територіальною виборчою комісією у такий самий строк.
Згідно з частиною 1 статті 242 Виборчого кодексу України територіальна виборча комісія, яка встановлює результати відповідних місцевих виборів, на підставі договору, укладеного між нею і поліграфічним підприємством, забезпечує виготовлення виборчих бюлетенів для голосування на місцевих виборах.
Згідно з частиною 2 статті 242 Виборчого кодексу України підприємства — виготовлювачі виборчих бюлетенів визначаються територіальними виборчими комісіями, зазначеними в частині першій цієї статті. Договір між відповідною територіальною виборчою комісією та поліграфічним підприємством укладається із застосуванням переговорної процедури закупівлі виходячи із виробничих, технологічних та організаційних можливостей підприємства забезпечити своєчасний друк та ступені захисту виборчих бюлетенів. Підприємства — виготовлювачі виборчих бюлетенів забезпечують суворе дотримання замовленої кількості виготовлених бюлетенів, їх облік та передачу замовнику в порядку, встановленому Центральною виборчою комісією.
Оскільки відповідно до наведених положень Виборчого кодексу України ступені захисту бюлетеня для місцевих виборів визначає не законодавство, а безпосередньо територіальна виборча комісія, то пункт 16 частини 5 статті 3 Закону про публічні закупівлі у цьому випадку не застосовується. За наявності підстав, передбачених ст. 40 Закону, та належного обґрунтування можна застосувати переговорну процедуру закупівлі (якщо очікувана вартість бюлетенів дорівнює чи перевищує ціновий поріг, визначений у пункті 1 частини 1 статті 3 Закону про закупівлі).
Далі пропонуємо ознайомитися з прикладами обґрунтувань та проведеними переговорними процедурами закупівель у ProZorro.
Приклад 1
Пункт Закону: Відсутність конкуренції з технічних причин.
Предмет закупівлі: Виборчі бюлетені з виборів депутатів міської ради по територіальному округу № 1 ДК 021:2015:22820000-4: Бланки.
Обґрунтування: організацію і порядок проведення виборів згідно з пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України визначено Виборчим кодексом України (далі — Кодекс), який відповідно до Конституції України визначає гарантії права громадян на участь у виборах, регулює підготовку та проведення загальнодержавних і місцевих виборів, установлює порядок і підстави ухвалення Центральною виборчою комісією рішень з питань організації та проведення виборів.
Так, згідно з частиною сьомою статті 194, пунктом 1 частини першої статті 205 Кодексу призначення перших місцевих виборів належить до повноважень Центральної виборчої комісії. Постановою Центральної виборчої комісії № 160 від 08.08.2020 «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року» призначено на неділю, 25 жовтня 2020 року, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, зокрема, депутатів Сарненської міської ради та Сарненського міського голови.
Відповідно до постанови ЦВК від 10.08.2020 року № 712 було утворено Сарненську міську територіальну виборчу комісію Сарненського району Рівненської області. Відповідно до ч. 1 ст. 242 ВК України територіальна виборча комісія, яка встановлює результати відповідних місцевих виборів, на підставі договору, укладеного між нею і поліграфічним підприємством, забезпечує виготовлення виборчих бюлетенів для голосування на місцевих виборах, так відповідно районна виборча комісія — не пізніш як за сім днів
до дня голосування та отримує виготовлені виборчі бюлетені не
пізніш як за шість днів до дня голосування в упаковці
підприємства-виготовлювача на підставі акта приймання-передачі
за формою, встановленою Центральною виборчою комісією.
Частиною другою статті 242 ВК України встановлено, що підприємства — виготовлювачі виборчих бюлетенів визначаються територіальними виборчими комісіями, зазначеними в частині першій цієї статті. Договір між відповідною територіальною виборчою комісією та поліграфічним підприємством укладається із застосуванням ПЕРЕГОВОРНОЇ ПРОЦЕДУРИ закупівлі виходячи із виробничих, технологічних та організаційних можливостей підприємства забезпечити своєчасний друк та ступені захисту виборчих бюлетенів. Підприємства — виготовлювачі виборчих бюлетенів забезпечують суворе дотримання замовленої кількості виготовлених бюлетенів, їх облік та передачу замовнику в порядку, встановленому Центральною виборчою комісією.
Закупівля товарів, оплата робіт, послуг для підготовки і проведення виборів депутатів Сарненської міської ради та Сарненського міського голови під час виборчого процесу здійснюються виборчими комісіями за рахунок коштів місцевого бюджету України (кошти місцевого бюджету, отриманих як «Субвенції з держбюджету місцевим бюджетам на проведення місцевих виборів»).
Водночас при закупівлі товарів і послуг, необхідних для підготовки та проведення місцевих виборів, у тому числі послуг з виготовлення виборчих бюлетенів виборча комісія повинна керуватися Законом України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (із змінами та доповненнями). Умови застосування переговорної процедури закупівлі визначено статтею 40 Закону України «Про публічні закупівлі».
Враховуючи вищевикладене, договір на закупівлю бюлетенів укладається із застосуванням переговорної процедури закупівлі з підприємством-виготовлювачем, визначеним територіальною виборчою комісією виходячи із виробничих, технологічних та організаційних можливостей цього підприємства забезпечити своєчасний друк та ступені захисту виборчих бюлетенів.
Так, Товариство з обмеженою відповідальністю «Фірма «К» надало гарантійний лист щодо наявності в нього необхідних виробничих потужностей, технологій та організаційних можливостей для виготовлення протягом визначеного ВК України строку виборчих бюлетенів. Також дане товариство надало підтвердні документи про відповідність кваліфікаційним критеріям, зазначеним у статті 16 ЗУ «Про публічні закупівлі», а саме — наявності необхідної матеріальної бази та необхідної кількості працівників для виготовлення виборчих бюлетенів, протоколів у визначений ВК України строк. Оскільки виготовити виборчі бюлетені, протоколи у необхідній кількості та в строки, визначенні чинним виборчим законодавством, може Товариство з обмеженою відповідальністю «Фірма» «К», то відповідно до ч. 2 ст. 242 ВК України п. 2 ч. 2 ст. 40 Закону України «Про публічні закупівлі» необхідно застосувати переговорну процедуру закупівлі.
Так, за результатами переговорів протокол № 2 від 02.10.2020 уповноваженої особи, відповідальної за проведення закупівель, що здійснює Сарненська міська територіальна виборча комісія Сарненського району Рівненської області у зв’язку із виробничою, технологічною та організаційною можливістю даного підприємства забезпечити своєчасний друк та ступені захисту необхідної кількості виборчих бюлетенів, протоколів у термін, встановлений чинним законодавством, було виявлено намір укласти договір саме з ТОВ «Фірма «К».
Приклад 2
Пункт закону: Відсутність конкуренції з технічних причин.
Предмет закупівлі: Виборчі бюлетені ДК 021:2015: 22821000-1 — Виборчі бюлетені.
Обґрунтування: Обґрунтування застосування переговорної процедури закупівлі (посилання на експертні, нормативні, технічні та інші документи, що підтверджують наявність умов застосування процедури закупівлі): постанова ЦВК № 176 від 14.08.2020 «Про визначення перших виборів депутатів районних рад 25 жовтня 2020 року». Відповідно до статті 240 Виборчого кодексу України текст виборчих бюлетенів для голосування у відповідних виборчих округах затверджується відповідними територіальними виборчими комісіями не пізніше ніж за 17 днів до дня голосування. Ступінь захисту виборчого бюлетеня встановлюється відповідною територіальною виборчою комісією у такий самий строк.
Скадовською районною територіальною виборчою комісією Херсонської області не пізніше як за 17 днів до дня проведення чергових місцевих виборів і не можуть змінюватися до призначення наступних чергових місцевих виборів. Закупівля товарів, оплата робіт, послуг для підготовки і проведення виборів районних депутатів під час виборчого процесу здійснюються виборчими комісіями за рахунок коштів Місцевого бюджету України.
Водночас при закупівлі товарів і послуг, необхідних для підготовки та проведення місцевих виборів, у тому числі послуг з виготовлення виборчих бюлетенів, Комісія повинна керуватися Законом України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (далі — Закон), оскільки згідно зі статтею 3 Закону забороняється придбання товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур, визначених Законом, та укладання договорів, які передбачають оплату замовником товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур, визначених Законом.
Згідно з Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» від 16.07.2020 № 805-IX та відповідно до пункту 2 статті 242 Виборчого кодексу України: Центральна виборча комісія на підставі договору, укладеного між нею і державними поліграфічними підприємствами, забезпечує виготовлення у централізованому порядку не пізніше як за сім днів до дня голосування виборчих бюлетенів.
Центральна виборча комісія забезпечує виготовлення в централізованому порядку виборчих бюлетенів на підставі договору, укладеного між нею та державним спеціалізованим поліграфічним підприємством, яке виготовляє та реалізує бланки документів суворої звітності або інших документів, які потребують використання спеціальних елементів захисту.
Договір між відповідною територіальною виборчою комісією та поліграфічним підприємством укладається із застосуванням переговорної процедури закупівлі, зважаючи на виробничі, технологічні та організаційні можливості підприємства забезпечити своєчасний друк та ступені захисту виборчих бюлетенів.
Договір між Скадовською районною територіальною виборчою комісією Херсонської області та комунальним підприємством «Туристичний інформаційний центр Скадовськ» Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області укладається із застосуванням переговорної процедури закупівлі, виходячи із виробничих, технологічних та організаційних можливостей підприємства забезпечити своєчасний друк та ступені захисту виборчих бюлетенів.
Оскільки виготовити виборчі бюлетені у необхідній кількості та в строки, встановлені Законом України, може лише комунальне підприємство «Туристичний інформаційний центр Скадовськ» Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області, то відповідно до пункту 2 частини другої статті 40 Закону застосовується переговорна процедура закупівлі.
Під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України з метою запобігання поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) відповідно до Закону України «Про захист населення від інфекційних хвороб» та згідно з Виборчим кодексом України контроль за виготовленням виборчих бюлетенів на підприємствах-виготовлювачах, дотриманням вимог щодо знищення друкарських форм, технічних відходів, поліграфічного браку, помилково виготовлених виборчих бюлетенів здійснює контрольна комісія, що утворюється відповідною територіальною виборчою комісією за поданням місцевих організацій політичних партій, депутатські фракції яких зареєстровані в Апараті Верховної Ради України поточного скликання на початок виборчого процесу, не пізніш як у день затвердження тексту та встановлення ступеня захисту виборчого бюлетеня. Отже, контрольна комісія знаходиться під час друку на підприємстві-виготовлювача та не порушує територіальні межі населеного пункту.
Наостанок варто відзначити, що 30 вересня Верховна Рада України ухвалила в першому читанні законопроєкт № 4099 про внесення змін до ЗУ «Про публічні закупівлі» щодо здійснення закупівель під час виборчого процесу, яким пропонується:
«І. Доповнити пункт 4 Розділу Х ”Прикінцеві та Перехідні положення“ Закону України ”Про публічні закупівлі“ (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2016, № 9, ст. 89) підпунктом 3 наступного змісту:
3) для здійснення закупівель окружної (територіальної) виборчої комісії може призначатися уповноважена(ні) особа (особи) на підставі рішення такої окружної (територіальної) виборчої комісії відповідно до частини десятої статті 33 Виборчого кодексу України».
Зрозуміло, що в умовах, коли до дня виборів лишилося менше трьох тижнів, а парламент на карантині, імовірність ухвалення такого закону прямує до нуля. Водночас у перспективі цілком можемо очікувати повномасштабного узгодження положень Виборчого кодексу України та Закону про закупівлі для забезпечення прозорого та публічного придбання товарів / послуг в рамках виборчого процесу.
Підписуйтесь на портал RADNUK.COM.UA, де на Вас чекає багато цінної та важливої інформації, без якої неможливо провести закупівлі! Оберіть для себе зручний тариф зі знижкою!
Стаття, написана у співавторстві
Анастасії Матвійчук та Крістіни Бєлякової
google 