Централізовані закупівлі: досвід ЄС підтверджує доцільність

Закінчення статті, надрукованої у випуску журналу «Радник в сфері державних закупівель» № 12 (51) за січень 2016 року на стор. 46–49

Обов’язкове/добровільне використання послуг ЦЗО та рамкових угод

Ступінь зобов’язання використовувати послуги ЦЗО в різних країнах ЄС суттєво відрізняється. У деяких державах-членах обов’язок закуповувати певні товари чи послуги через ЦЗО стосується лише певних визначених (урядом чи законом) типів замовників. Наприклад, в Австрії, Іспанії та Португалії установи центрального рівня зобов’язані законом здійснювати закупівлі через ЦЗО, а для решти замовників така процедура не є обов’язковою.

У Бельгії встановлено таку обов’язковість у разі перевищення певного вартісного обсягу закупівель, а в Німеччині, де ЦЗО функціонує на рівні Міністерства внутрішніх справ, усі закупівельні тендери федеральних міністерств вище певного порогового рівня повинні проводити виключно через ЦЗО. У деяких державах-членах встановлено обов’язок за обсягом рамкових угод, а в інших такого обов’язку не передбачено.

Фінська модель зобов’язує замовників використовувати певний набір рамкових угод ЦЗО, а використання інших договорів має добровільний характер.

Добровільна система пропонує більшу гнучкість у прийнятті рішень щодо використання чи невикористання рамкових угод залежно від очікуваних результатів (наприклад, заощадження, якість продукції тощо). ЦЗО, які функціонують у добровільних чи частково добровільних системах, завжди зацікавлені в підвищенні рівня своїх послуг для гарантування якомога кращих результатів для своїх клієнтів. Тож добровільний характер системи певним чином стимулює конкуренцію ЦЗО.

З іншого боку, за даними документа Європейської комісії^[1] «існує небезпека того, що в конкурентноспотворених середовищах ніхто не сприйматиме ЦЗО серйозно, допоки користування їхніми послугами не матиме обов’язкового характеру».

Якщо обов’язку використовувати ЦЗО не встановлено, то замовники при присудженні контрактів можуть знаходити різні причини для використання власних стратегій, які не сприяють поліпшенню закупівельних умов. Необов’язкова система може призвести до сегментування попиту, а тому централізація не досягне передбачених цілей, а саме стандартизації та зниження витрат.

У дослідженні СИГМА щодо централізованих систем закупівель у Європейському Союзі проведено порівняння обов’язкової і добровільної систем:

«Прибічники системи, у якій замовників змушують використовувати послуги ЦЗО, переконують, що це забезпечує ефективність державних витрат та сприяє стандартизації поміж замовників. Це також може стимулювати зниження тендерних цін та поліпшення умов, завдяки яким ЦЗО буде простіше оцінювати очікуваний попит. Обидва ці фактори сприяють підвищенню конкуренції учасників та дають кращі ціни та інші умови. Опоненти ж стверджують, що така вимога послаблює стимули для ЦЗО бути більш орієнтованим на користувачів та створює ризик для монополізації.

Однією з переваг добровільної системи, як вони вважають, є існування стимулу для ЦЗО пропонувати привабливі послуги на конкурентних умовах. Якщо ЦЗО не можуть цього зробити, їхні послуги не користуватимуться попитом, а їхнє існування опиниться під ризиком.

Вони зауважують, що основною перевагою добровільної системи є створення певної форми конкуренції для ЦЗО, яка стимулює їх пропонувати привабливі продукти, які дозволяють отримати більше з меншими витратами. Іншими словами, існують аргументи як за, так і проти обов’язковості використання послуг ЦЗО. Однак дослідження не дає чіткого висновку щодо того, яка саме система — добровільна чи обов’язкова — є найкращою для генерування заощаджень та отримання економічних переваг».^[2]

У системі з обов’язковим використанням замовниками послуг ЦЗО одним з найбільших недоліків може бути неврахування індивідуальних потреб ЦЗО та низький рівень ефективності ЦЗО в цілому.

Кадрове забезпечення та внутрішня організація ЦЗО

Хоча ЦЗО в державах-членах ЄС мають різні розміри та сферу повноважень, їхня внутрішня форма організації дуже подібна. Вони складаються з відділів, що мають спеціальні навички і ролі. У більшості ЦЗО існують відділи закупівель та підтримки, які укомплектовані спеціалізованим персоналом.

Відділи закупівель часто згруповані за категоріями предметів закупівель (інформаційні технології, транспортні засоби тощо), і в них працює персонал, який має глибокі знання у відповідній сфері.

Поміж типових відділів підтримки можна назвати: юридичний відділ, відділ кадрового забезпечення, відділ адміністративно-фінансових питань тощо.

Слід зауважити, що в різних державах-членах ЄС співвідношення між юристами та спеціалістами із закупівель, що працюють у ЦЗО, істотно варіюється. В Австрії у BBG працюють п’ять юристів на сто працівників, тоді як в іншому ЦЗО (щодо закупівлі дорожніх робіт) половина працівників є юридичними консультантами.

Деякі ЦЗО мають доволі великі підрозділи, які займаються маркетингом та зв’язками з громадськістю. Це ЦЗО, які працюють із замовниками, для яких користування послугами ЦЗО є добровільним, та які мають укладені рамкові угоди, що потребують «рекламування». Ці ЦЗО із цілком очевидних причин приділяють більше уваги маркетингу та зв’язкам з клієнтами, аніж ЦЗО, які працюють із замовниками, для яких користування послугами ЦЗО є обов’язковим.

Наприклад, UGAP у Франції має велику кількість працівників, що можна пояснити діяльністю цього ЦЗО як суб’єкта гуртового ринку, що обумовлює інтенсивну діяльність у сфері маркетингу та управління контрактами, а тому вимагає більшої чисельності персоналу.

Також можна помітити, що ЦЗО, які використовують інструменти електронних закупівель, витрачають більше ресурсів на спеціальний персонал у сфері ІТ.

Як зазначено в дослідженні СИГМА, «закупівлі все більше стають окремою професією». Для закупівлі товарів і послуг, яких потребує державний сектор, з максимальною економією, потрібно багато різних навичок. Наприклад, з огляду на високу складність регулювання державних закупівель, необхідні глибокі знання правових аспектів. Також необхідно володіти вичерпною інформацією про відповідний ринок, на якому заплановано здійснювати закупівлю, що вимагає спеціалізованих галузевих знань на додаток до економічних та фінансових кваліфікацій. Ці навички є необхідними як для децентралізованих, так і централізованих закупівель. Хоча якщо говорити про централізовані закупівлі, то для них необхідно навіть більше умінь і навичок. Ключові компетенції, які необхідні ЦЗО:

• досвідчене вище керівництво, орієнтоване на бізнес-поведінку;
• спеціалізовані навички зі знання продуктів і ринків;
• персонал з професійним досвідом у закупівлях та укладенні контрактів;
• кваліфікований юридичний персонал;
• системні аналітики та фахівці у сфері IT;
• навички у сфері маркетингу, фінансів та обліку.

Нижче подано таблицю з приблизною чисельністю персоналу в деяких ЦЗО в державах-членах ЄС.

Товари і послуги, які охоплюють ЦЗО

За декількома винятками, ЦЗО переважно займаються такими універсальними товарами і послугами:

• продукція і послуги ІКТ;
• телекомунікації;
• меблі та офісне устаткування і приладдя;
• послуги з організації подорожей;
• мобільність;
• охорона здоров’я;
• паливо та енергетика;
• харчові продукти та ваучери на харчування.

Як можна помітити, діяльність ЦЗО, які функціонують на національному рівні, охоплює товари і послуги загального інтересу, які найчастіше закуповують усі організації державного сектору. Саме в цих сферах — великий потенціал для об’єднання потреби та стандартизації. Що стосується обсягів закупівель, то в останні роки в цілому найбільший сегмент закупівель становить продукція ІКТ.

У деяких країнах компетенцію ЦЗО, тобто сферу діяльності із закупівель від імені замовників, визначають нормативно-правові акти.

У випадку австрійського ЦЗО BBG — перелік позицій, охоплених його діяльністю, визначено наказом Міністерства фінансів. Протягом першого року після заснування BBG було дозволено здійснювати закупівлі лише в кількох галузях, кількість яких з плином років збільшувалася, і на сьогодні становить 27 обов’язкових предметів закупівлі та чотири групи добровільних.

У більшості держав-членів ЄС ЦЗО на національному рівні управління займаються різними товарами і послугами, крім товарів і послуг військового призначення чи будівельних робіт. Останні зазвичай регулюють вузькоспеціалізовані закупівельні установи, які працюють як за централізованою, так і децентралізованою моделлю.

Моделі фінансування

Різні моделі фінансування ЦЗО в ЄС можуть бути згруповані в такі три категорії:

1. Повне чи часткове фінансування з державного бюджету (зазвичай фіксована сума на покриття витрат).
2. Фінансування шляхом стягнення сервісних зборів із замовників, які використовують послуги ЦЗО, або (що частіше) з постачальників ЦЗО.
3. Поєднання коштів з державного бюджету та зборів з постачальників та/або замовників.

У цьому зв’язку слід відзначити, що в різних країнах моделі фінансування ЦЗО істотно відрізняються. У Франції, Данії, Ісландії та Португалії ЦЗО повністю фінансують коштом зборів, що дає змогу їм мати більшу незалежність від власників.

Інші ЦЗО, як, наприклад, BBG, використовують поєднання бюджетних видатків з боку Міністерства фінансів на покриття закупівель на федеральному рівні, та зборів із замовників, для яких використання послуг ЦЗО не є обов’язковим, і з постачальників. Збори з постачальників, наприклад, стосуються послуг на використання електронного магазину замовлень, у якому суб’єкт господарювання може виставити для продажу свої товари.

Середній розмір збору, який беруть ЦЗО за послуги, у різних державах-членах ЄС становить близько 1,75 % від суми закупівлі (у діапазоні від 0,5 % до 3 %).

Слід відзначити, що лише кілька ЦЗО в Європі повністю фінансують з державного бюджету, й існує тенденція до переведення їх на модель фінансування коштом зборів. Причина такої тенденції полягає в постійному скороченні бюджетних витрат.

Функціонування ЦЗО: приклад BBG — Федерального закупівельного агентства Австрії

До 2001 року всі державні закупівлі в Австрії проводили в децентралізований спосіб. У рамках всебічної реформи системи закупівель 2001 року уряд Австрії вирішив досягти підвищення ефективності державних закупівель та скорочення державних видатків. Скорочення адміністративних витрат, оптимізація умов закупівель та отримання оптимального співвідношення ціни і якості були визначені основними цілями започаткованої реформи.

Для досягнення трьох визначених цілей було вирішено створити централізовану закупівельну організацію, яка могла б гарантувати кращі умови при закупівлях завдяки агрегуванню державного попиту та проведенню спільних тендерів для рамкових угод, що зробило б їх доступними для всіх органів влади. Створення нової організації зі спеціалістами у сфері закупівель також дало змогу міністерствам зосередити зусилля на своїх безпосередніх повноваженнях.

Процес переходу від повністю децентралізованої до централізованої системи тривав у три основні етапи приблизно три роки, а саме з 1999 року, коли ідея тільки зародилася, до 2001 року, коли було створено Федеральне закупівельне агентство Австрії (BBG).

Першим кроком на шляху до централізованої системи було проведення дослідження різних міністерств та підпорядкованих їм установ для аналізу потенціалу економії. Після отримання очікуваних результатів спеціально створена урядом група управління проектом перейшла до другого етапу — розробки структури централізованої закупівельної організації, яка могла б стати оптимальним рішенням для досягнення встановлених цілей. Крім таких додаткових кроків, було розроблено нормативно-правову базу та визначено основні завдання і ролі нового органу.

Bundesbeschaffung GmbH (Федеральне закупівельне агентство) було засновано федеральним урядом 2001 року шляхом ухвалення закону про Федеральне закупівельне агентство (закон про BBG). Основним завданням агентства було визначено надання централізованих закупівельних послуг для федеральних міністерств та, зокрема, ведення переговорів щодо укладення рамкових угод, якими могли б користуватися різні установи. За мету було визначено узагальнювати вимоги для отримання найкращих цін та умов від постачальників та стандартизувати державні закупівлі для зменшення поточних витрат і юридичних ризиків.

Від початку стало очевидним, що завдяки використанню електронних засобів для надання послуг вдасться сприяти розширенню використання рамкових угод та посилити можливості для комплексного аудиту процесу закупівель. Рішенням для електронних закупівель стала платформа для електронної публікації та повідомлення, комп’ютерна система управління закупівлями, інструмент для бронювання та сховище даних разом із інструментом для їх аналізу; усі дані про закупівлі підлягали зберіганню для подальшого аналізу та звітування.

Мапа електронних закупівель BBG

BBG — неприбуткова організація, що надає безкоштовні послуги для клієнтів, які зобов’язані користуватися такими послугами при здійсненні своєї діяльності. Федеральні міністерства зобов’язані здійснювати закупівлі через укладені BBG рамкові угоди, крім випадків, коли вони можуть придбати аналогічний товар на кращих умовах. Інші організації державного сектору, як, наприклад, університети, державні чи комунальні заклади, органи місцевого самоврядування та державні організації, також можуть користуватися послугами і контрактами BBG. Постачання та оплата здійснюються безпосередньо між постачальником та замовником. Міністерство фінансів зобов’язане законом покривати витрати централізованого закупівельного агентства в розмірі, що не перевищує затверджені державним бюджетом асигнування, з урахуванням можливих авансових платежів від федерального уряду.

З моменту заснування BBG було придбано продукції та послуг на загальну суму 7 мільярдів євро та зекономлено близько 1,4 мільярда євро. У 2014 році BBG прозвітувало про організацію закупівель на загальну суму 1,2 мільярда євро та економію близько 17 відсотків (237 мільйонів євро).

BBG пропонує низку рішень у сфері електронних закупівель, а також дві різні платформи електронних закупівель, а саме електронний магазин (e-Shop) на майже 960 000 продуктів, та портал e-Reisen / e-Travel, який дає змогу здійснювати електронне бронювання відряджень.

Електронні закупівлі BBG
Доступні рішення для електронних закупівель:
  Для етапу після присудження контракту (e-магазин) з підтримкою процесів «e-замовлення» та «e-інвойс».
  Для етапу до присудження контракту — «e-торги» — lieferanyeiger.at/auftrag.at та «е-каталоги» в межах рамкових угод — e-Catalogue.Service.Portal (eCSP).

Крім того, BBG є членом Загальноєвропейської електронної системи державних закупівель(PEPPOL)^[3], яка орієнтована на уніфікацію процесів закупівель до і після присудження контрактів із застосуванням стандартизованих компонентів. PEPPOL також орієнтована на надання європейським підприємствам засобів для простого укладення угод в електронному вигляді з будь-яким замовником державного сектору в Європі в межах передбачених ними процесів закупівлі.

Подана нижче інформація демонструє деякі функції, які пропонують замовникам та учасникам, з використанням платформи e-Tendering.

Функціонал для замовників (витяг)

• Публікація повідомлень [за європейською (вище порогів ЄС) та австрійською стандартними формами].
• Доступ і завантаження тендерної документації.
• Електронний зв’язок з учасниками.
• Отримання, безпечне зберігання та розкриття електронних пропозицій.

Функціонал для учасників (витяг)

• Актуальна інформація з австрійськими та європейськими оголошеннями (пошук, повідомлення).
• Запит на завантаження електронних тендерних документацій.
• Електронний зв’язок із замовниками.
• Подання електронних пропозицій.

Процес після присудження контракту — подання заявки на закупівлю, затвердження схеми роботи, заповнення ордера на закупівлю для підтвердження з боку постачальника та виписки рахунка-фактури — повністю відбувається в межах e-Shop.

На додаток до платформи e-Shop існує також і платформа e-Reisen, яка пропонує інструменти бронювання онлайн, що дає змогу клієнтам BBG організовувати відрядження своїх працівників, включно з бронюванням авіаквитків, резервуванням готелів та орендою автомобілів.

[1] Аналітичне дослідження про можливості розвитку політики ЄС з агрегування, з акцентом на центральних закупівельних органах (ЦЗО)
[2] http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/5kgkgqv703xw.pdf?expires=1443793542&id=id&accname=guest&checksum=81F99F64E03DC6AC8A22040D4DED0807
[3] Докладніше див. посилання: http://www.peppol.eu/