Перевірки закупівель державною аудиторською службою України: підстави та особливості проведення

Свобода без контролю веде до хаосу.

Контроль без свободи веде до тиранії.

Єдині інструменти, які вирішують цю антиномію, — правила.

Карло Дзен

У попередньому випуску журналу «Радник в сфері державних закупівель» [№ 11 (86) за листопад 2018 року] на сторінках 8–17 було детально розглянуто питання моніторингу закупівель та наведено перелік затверджених автоматичних індикаторів ризиків. Тому доречно в даній публікації розглянути питання проведення перевірки закупівель Державною аудиторською службою України (далі за текстом — Держаудитслужба), оскільки за результатами проведених моніторингів кількість перевірок може збільшитись.

Питання перевірок закупівель Держаудитслужбою завжди було актуальним для замовників та інших стейкхолдерів закупівельного процесу України. А з оновленням Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 року № 631 (далі за текстом — Порядок № 631), це питання набуло неабиякої актуальності.

Насамперед слід нагадати, що Держаудитслужба здійснює контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією, Законом України «Про публічні закупівлі» № 922-VIII від 25.12.2015, зі змінами (далі за текстом — Закон № 922), та іншими законами України (частина третя статті 7 Закону № 922).

Згідно з частиною першою статті 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» № 2939-XII від 26.01.1993, зі змінами (далі за текстом — Закон № 2939), контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель відбувається в результаті проведення моніторингу закупівлі в порядку, встановленому Законом № 922, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту й інспектування.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою України, її міжрегіональними територіальними органами затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі за текстом — Порядок № 550).

Порядок проведення Держаудитслужбою перевірки закупівель установлює Кабінет Міністрів України (частина третя статті 2 Закону № 2939).

Перевірка закупівель — перевірка, яка проводиться за наявності підстав, передбачених Порядком № 631, щодо замовника за його місцезнаходженням чи за місцем розташування об’єкта його права власності.

Абзац шостий пункту 2 Порядку № 631

Підстави проведення перевірки закупівель

Щоб зрозуміти значення перевірок закупівель, передусім потрібно дізнатись, якими є підстави для проведення такого контрольного заходу. Так, пункт 4 Порядку № 631 містить у собі сім виключних підстав, які дають право Держаудитслужбі проводити перевірку закупівель.

• Замовник не усунув порушення, визначене у висновку про результати моніторингу закупівлі (далі за текстом — висновок), і таке порушення матиме негативний вплив для бюджетів, а також висновок не оскаржено до суду.

Коментар

Доречно зауважити, що такого поняття, як «негативний вплив для бюджету», ні Законом № 922, ні Порядком № 631, ні Порядком № 550 не визначено. Тому із цього приводу потрібне роз’яснення Уповноваженого органу, адже підстава для проведення перевірки закупівель міститиме такі обов’язкові складові:
1. Порушення не усунуто;
2. Таке порушення має негативний вплив для бюджету;
3. Висновок не оскаржено до суду.

• Виявлення під час моніторингу закупівлі порушень щодо невідповідності опублікованих в електронній системі закупівель умов договору про закупівлю змісту тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі за результатами аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) або ціни пропозиції учасника в разі застосування переговорної процедури закупівлі.
• Замовник не усунув порушення, визначене у висновку, і таке порушення призвело до невиконання ним вимог Закону № 922, а також висновок не оскаржено до суду.

Коментар

Перші три підстави дають право Держаудитслужбі проводити перевірки закупівель за результатами моніторингу закупівель. Слід звернути увагу, що друга підстава, на відміну від першої і третьої підстав, дає право Держаудитслужбі проводити перевірку закупівель за результатами моніторингу закупівлі незалежно від того, оскаржено замовником такий висновок до суду чи ні.

• Наявність доручення або рішення Кабінету Міністрів України щодо проведення перевірок закупівель, якщо відповідні питання не можуть бути перевірені під час планових виїзних ревізій.

Коментар

Вказану підставу перевірки закупівель застосовують лише у випадку отримання Держаудитслужбою доручення або рішення Кабінету Міністрів України.

• Виникнення потреби в перевірці відомостей про порушення замовником законодавства у сфері закупівель, що надійшли до органу державного фінансового контролю, або в перевірці відомостей, наведених у зверненні (за умови закінчення строку подання скарги про відповідні порушення до органу оскарження згідно із Законом України «Про здійснення державних закупівель»), якщо замовник не надав пояснення та їх документального підтвердження на обов’язковий письмовий запит органу державного фінансового контролю протягом трьох робочих днів з дня його надходження.

Коментар

Застосовують у випадку отримання Держаудитслужбою звернення, в якому містяться відомості про порушення замовником законодавства у сфері закупівель, якщо замовник не надав пояснення та їх документального підтвердження на обов’язковий письмовий запит Держаудитслужби протягом трьох робочих днів з дня його надходження. Слід звернути увагу, що вказану підставу застосовують до Закону України «Про здійснення державних закупівель» (який, до речі, втратив чинність) за умови закінчення строку подання скарги про відповідні порушення до органу оскарження. Додатково зазначимо, що до Закону № 922 дану норму не застосовують, оскільки цей закон не наділяє аналогічними до Закону України «Про здійснення державних закупівель» повноваженнями Держаудитслужбу в цій частині.

• Виявлення органом державного фінансового контролю вищого рівня під час перевірки (у порядку здійснення контролю за достовірністю висновків органу державного фінансового контролю нижчого рівня) актів перевірки закупівель невідповідності їх вимогам законодавства. Перевірка закупівель може бути ініційована органом державного фінансового контролю вищого рівня, якщо розпочато службове розслідування стосовно посадових або службових осіб органу державного фінансового контролю нижчого рівня, які проводили перевірку закупівель, або в разі повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.

Коментар

Передбачена в цьому пункті підстава зумовлює проведення перевірки закупівель з урахуванням таких складових:
1. Здійснюється за ініціативи Держаудитслужби вищого рівня;
2. Розпочато службове розслідування щодо посадових (службових) осіб, які проводили перевірку закупівель, або вказаним особам повідомлено про підозру у вчиненні кримінального правопорушення.

• У разі надходження скарги від замовника на дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю.

Коментар

Вказана підстава є зрозумілою, однак у той же час неконкретизованою. По-перше, така скарга повинна бути саме від замовника, який відповідає цьому поняттю, передбаченому пунктом 9 частини 1 статті 1 Закону № 922. По-друге, зважаючи на те, що Порядок № 631 не містить уточнень з приводу того, на якій саме стадії контрольних функцій Держаудитслужби відбувається подання такої скарги, можливо дійти висновку, що вказана підстава може бути застосована контрольним органом як за результатами моніторингу закупівель, так і за результатами інспектування чи державного фінансового аудиту, за умови зазначення в такій скарзі конкретних дій або бездіяльності посадових осіб Держаудитслужби.

Перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника Держаудитслужби або його заступника.

Абзац перший пункту 4 Порядку № 631

Етапи проведення перевірки закупівель

Проведення Держаудитслужбою перевірки закупівель доречно розкласти на такі етапи:

Важливо! Повідомлення про проведення перевірки закупівель не надсилається замовнику.

Пункт 7 Порядку № 631

Документальна та/або фактична перевірка закупівель

Окрім сказаного, слід звернути увагу на важливий аспект, який полягає в тому, що Держаудитслужба під час проведення перевірки закупівель проводить документальну та/або фактичну перевірку питань програми перевірки закупівель. Тобто це ті види перевірки закупівель, які обов’язково застосовує Держаудитслужба при такому контрольному заході: або документальна чи фактична, або та й інша разом. Уточнимо, що як для документальної, так і для фактичної перевірки Держаудитслужба має право залучати кваліфікованих фахівців відповідних органів виконавчої влади, державних фондів, підприємств, установ і організацій.

Зауважу, що під час перевірки закупівель Держаудитслужба має право проводити документальну та фактичну перевірку як разом, так і обравши кожну окремо.

Важливо! У разі відсутності бухгалтерського обліку в замовника, перешкоджання замовником проведенню перевірки закупівель (недопущення посадових осіб Держаудитслужби до проведення перевірки закупівель, неподання необхідних для перевірки закупівель документів, затримка у поданні документів та інше) Держаудитслужба складає акт про неможливість проведення перевірки закупівель та вчиняє відповідні дії, зокрема письмово інформує правоохоронні органи для вжиття заходів, передбачених законодавством. Також це є підставою для застосування до об’єкта контролю санкцій, передбачених законодавством, і для притягнення керівника об’єкта контролю до адміністративної відповідальності.

Пункт 19 Порядку № 631
Пункт 23 Порядку № 550

Чек-лист для замовників: «До вас прийшли з перевіркою закупівель!»

1. Без паніки! Усім потрібно розуміти, що аудитори такі ж люди, як і ми з вами. Держаудитслужба виконує свою роботу, а у вас закупівлі без порушень!
2. Насамперед запропонуйте кожній посадовій особі, яка прийшла на перевірку закупівель, пред’явити службове посвідчення.
3. Перед підписанням програми перевірки закупівель ознайомтеся з питаннями, які там викладені, аби знати, чи не перевищує Держаудитслужба свої повноваження в розрізі кожного питання (права та обов’язки Держаудитслужби зазначені в статтях 10, 12 Закону № 2939).
4. Запропонуйте працівникам Держаудитслужби надати рішення їхнього керівника чи заступника, на підставі якого відбувається перевірка закупівель. Чому саме запропонувати? Бо надання замовникові такого рішення Порядком № 631 не передбачено.
5. Перед підписанням направлення впевніться в тому, чи відповідає кількість таких направлень кількості осіб, які прийшли на перевірку закупівель.
6. Перевірте направлення на відповідність його вимогам наказу Держаудитслужби від 01.08.2016 № 45 «Про затвердження зразка Направлення для посадових осіб органів Державної аудиторської служби України на проведення ревізії, державного фінансового аудиту, перевірки закупівель, зустрічної звірки».
7. Ознайомтеся з підставою проведення перевірки закупівель, а саме правильністю її обрання згідно з пунктом 4 Порядку № 631 (підстава проведення перевірки закупівель зазначена в графі «Підстава» направлення).
8. Ознайомтеся зі строком проведення перевірки закупівель і з тим, чи відповідає такий строк вимогам пункту 11 Порядку № 631 (строк проведення перевірки закупівель зазначений у графі «Дати початку та закінчення заходу» направлення).
9. Надайте працівникам Держаудитслужби журнал реєстрації перевірок для підписання. Пам’ятайте, що підпис повинна поставити кожна посадова особа контрольного органу, яка прийшла до вас із перевіркою.
10. Після вручення акта перевірки перевірте його на відповідність вимогам пунктів 25–27 Порядку № 631 та пунктів 35, 38–47, абзаців першого і другого пункту 48, пунктів 49–52 Порядку № 550, зокрема щодо правильності його оформлення та дотримання строків пред’явлення.
11. Протягом трьох робочих днів після отримання акта перевірки замовник повинен повернути примірники акта перевірки, підписані керівником замовника, головою тендерного комітету чи уповноваженою особою (особами) та головним бухгалтером.
12. У разі підписання акта перевірки із запереченнями замовник не пізніше ніж 5 робочих днів після повернення такого акта повинен подати до Держаудитслужби письмові заперечення (зауваження).
13. Вимог до оформлення заперечень (зауважень) чинним законодавством не передбачено. Тому такі заперечення (зауваження) замовник може оформити у вигляді звичайного листа.
14. Рекомендація! Під час оформлення заперечень до акта перевірки закупівель доцільно називати такий лист «ЗАПЕРЕЧЕННЯ (ЗАУВАЖЕННЯ)».
15. Рекомендація! Під час перевірки закупівель будь-яке спілкування з Держаудитслужбою доречно здійснювати в письмовій формі через канцелярію або під розписку із зазначенням дат й інших необхідних реквізитів.

Отже, у попередньому номері журналу «Радник в сфері державних закупівель» ми з вами ознайомилися з моніторингом закупівель. З відповідного матеріалу дізналися про те, хто проводить моніторинг закупівель та яким чином. Логічним продовженням теми стала стаття «Перевірки закупівель Державною аудиторською службою України: підстави та особливості проведення». Щоб не розривати цей ланцюг послідовності, у наступному номері журналу вийде друком стаття «П’ять нокдаунів від Держаудитслужби — ст. 164-14 Кодексу України про адміністративні правопорушення».