Закупівлі енергосервісу через ProZorro: прозорість, масштаб інвестування та прогнозування

Любава Радійчук
3295
4 Січня 2018
Закупівлі енергосервісу через ProZorro: прозорість, масштаб інвестування та прогнозування
3295
4 Січня 2018

Енергосервіс — це комплекс заходів, завдяки яким відбувається скорочення споживання енергоресурсів та житлово-комунальних послуг. Такі заходи впроваджують енергосервісні компанії (так звані ЕСКО) за власні або залучені кошти, а повернення цих коштів відбувається завдяки досягнутій економії. Такий механізм є надзвичайно перспективним в Україні, оскільки бюджетні установи часто не мають необхідних коштів на енергомодернізацію. Залучення ж приватних інвестицій може вирішити цю проблему й не лише знизити енергоспоживання, а й покращити комфорт від перебування в термомодернізованих будівлях, оскільки часто бюджетні будівлі недоопалюють. При цьому для бюджетної сфери дуже важливим є те, що оплату енергосервісу здійснюють лише внаслідок досягнутої економії, тобто не вимагає збільшення видатків.

В Європі та світі укладення енергосервісних контрактів є популярним інструментом підвищення енергоефективності, однак в Україні партнерство бізнесу та влади досі часто викликає упереджене ставлення. Тому для популяризації механізму ЕСКО та надання додаткових гарантій інвесторові до законодавства у сфері енергосервісу протягом 2015–2017 років було внесено зміни. Серед іншого було введено норму про здійснення закупівель енергосервісу (незалежно від вартості) у результаті застосування процедури відкритих торгів через систему ProZorro та уточнено повноваження виконавчих органів влади. Очікують, що завдяки цим змінам протягом наступного року буде укладено понад 250 енергосервісних контрактів.

Законодавство у сфері закупівель енергосервісу

Законодавство у сфері закупівель енергосервісу включає закони України, постанову Кабінету Міністрів України та накази міністерств.

  • № 327-VIII від 09.04.2015 «Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації» — встановлює правові та економічні засади здійснення енергосервісу для підвищення енергетичної ефективності об’єктів державної та комунальної власності, визначає основну термінологію у сфері енергомодернізації, описує особливості здійснення закупівель енергосервісу. Також у цьому законі роз’яснено, що має містити тендерна документація, описано особливості оцінки і розгляду пропозицій учасників процедури закупівлі енергосервісу, визначено істотні умови та окреслено етапи підготовки, погодження, укладення та реалізації енергосервісних договорів.
  • № 328-VIII від 09.04.2015 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації» — встановлює бюджетні засади здійснення енергосервісу та надає право розпорядникам бюджетних коштів брати довгострокові бюджетні зобов’язання, а також передбачає перерозподіл бюджетних асигнувань для збільшення видатків на оплату енергосервісу та/або інших видатків у пропорціях, визначених договором енергосервісу, у результаті зменшення видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв, якщо скорочення видатків у звітному періоді перевищує заплановане.
  • № 922-VIII від 25.12.015 «Про публічні закупівлі» — встановлює порядок застосування процедури відкритих торгів або переговорної процедури закупівлі енергосервісу, строки та порядок подання, розкриття, розгляду та оцінки тендерних пропозицій.
  • № 1980-VIII від 23.03.2017 «Про внесення змін до Закону України «Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації» — цим законом внесено зміни до Закону України №327-VIII від 09.04.2015, які встановили застосування електронних аукціонів через систему ProZorro для закупівель енергосервісу та передбачили можливість проведення ЕСКО-тендеру на «пул» об’єктів, розширили строки затвердження істотних умов від 10 до 60 днів, збільшили граничний строк договору від 10 до 15 років, надали ЕСКО право отримувати до 100 % досягнутої економії та встановили «кваліфікаційні канікули» (замовник зможе застосовувати кваліфікаційні критерії до учасників лише з 1 січня 2022 року).
  • № 845 від 25.10.15 «Про затвердження Примірного енергосервісного договору» — затверджений Примірний енергосервісний договір має рекомендаційний характер та може бути використаний як зразок при укладенні енергосервісних договорів. Примірний енергосервісний договір містить ціну договору, перелік та строки впровадження енергоефективних заходів, містить характеристику об’єкта, базовий рівень, строк оплати та строк дії договору, визначає права, обов’язки та відповідальність сторін тощо.
  • Наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 178 від 27.07.2015 «Про прийняття національного стандарту України ДСТУ Б А.2.2-12:2015 Енергетична ефективність будівель. Метод розрахунку енергоспоживання при опаленні, охолодженні, вентиляції, освітленні та гарячому водопостачанні» — визначає розрахунковий метод оцінки річного енергоспоживання при опаленні, охолодженні, вентиляції, освітленні будівель житлового та громадського призначення (та гарячого водопостачання в них), що проектують або експлуатують, та встановлює методику визначення базового рівня енергоспоживання за умови недотримання санітарних вимог утримання будівель.
  • Наказ Міністерства фінансів України № 996 від 06.11.15 «Про внесення зміни до економічної класифікації видатків бюджету» — внесено зміни до економічної класифікації видатків бюджету (додано нову позицію: 2276 «Оплата енергосервісу»).
  • Наказ Міністерства фінансів України № 1118 від 04.12.15 «Про внесення змін до наказу Міністерства фінансів України від 28 січня 2002 року № 57» — встановлює, що кошторис видатків бюджетних установ можливо формувати із видатками на оплату енергосервісу.
  • Наказ Міністерства фінансів України № 1117 від 04.12.15 «Про внесення змін до Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету» — інструкцію застосування економічної класифікації видатків бюджету доповнено кодом 2276 «Оплата енергосервісу».

З чого почати?

Розпочинати впровадження енергосервісу необхідно з визначення об’єктів, на яких існує потреба в підвищенні рівня енергетичної ефективності, та затвердження базового річного рівня споживання паливно-енергетичних ресурсів та житлово-комунальних послуг. Визначення базового рівня є важливим з огляду на те, що саме від нього в подальшому розраховуватимуть досягнуту економію та виплати для ЕСКО. Його затвердження належить до повноважень виконавчого органу відповідної місцевої ради або місцевого органу виконавчої влади (щодо об’єктів комунальної власності), а також центрального органу виконавчої влади, до сфери управління якого належить замовник енергосервісу (щодо об’єктів державної власності). Базовий рівень розраховують як середнє значення обсягів річного споживання паливно-енергетичних ресурсів та житлово-комунальних послуг за три роки, що передують року, в якому здійснюють закупівлю. Якщо базовий рівень затверджують на 2018 рік, то потрібно порахувати середнє значення споживання за 2015, 2016 та 2017 роки.

Окремим питанням є ситуація, коли в будівлі не дотримуються повітряно-теплового режиму, рівня освітлення або інших вимог утримання будівель, що визначені санітарними нормами та правилами в галузі організації праці, утримання будинків, будівель, споруд. Це призводить до того, що базовий рівень, визначений таким чином, буде низьким. І енергоефективні заходи не даватимуть економічного ефекту, а лише покращать мікроклімат. Законом України № 327-VIII передбачено, що в такому разі базовий річний рівень може бути перераховано згідно з методикою Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, а саме ДСТУ Б А.2.2-12:2015 (наказ Мінрегіону №178 від 27.07.2015 «Про прийняття національного стандарту України ДСТУ Б А.2.2-12:2015 Енергетична ефективність будівель. Метод розрахунку енергоспоживання при опаленні, охолодженні, вентиляції, освітленні та гарячому водопостачанні»). На даний момент вона не проста в застосуванні. Наймовірніше, що її вдосконалюватимуть з розвитком ринку енергосервісу, зокрема зважаючи на підходи Міжнародного протоколу вимірювання та верифікації (International Performance Measurement and Verification Protocol — IPMVP). Крім того, підтвердити факт недотримання вимог утримання будівлі має спеціальна комісія, створена виконавчим органом відповідної місцевої ради або місцевим органом виконавчої влади (щодо об’єктів комунальної власності), центральним органом виконавчої влади, до сфери управління якого належить замовник енергосервісу (щодо об’єктів державної власності), яку раніше не формували. Тобто перерахунок базового рівня за умов невідповідності об’єктом енергосервісу санітарним вимогам на даний момент є не дуже простим завданням.

Після визначення переліку об’єктів та затвердження базового рівня замовник енергосервісу має затвердити річний план закупівель/внести зміни до річного плану закупівель, підготувати тендерну документацію та оголосити закупівлю в системі ProZorro. Тендерна документація має бути складена відповідно до вимог Закону України № 922-VIII від 25.12.2015 «Про публічні закупівлі» та Закону України № 327-VIII від 09.04.2015 «Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб’єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації» і серед іншого обов’язково має містити повну інформацію про об’єкт енергосервісу та обладнання, що використовують для постачання і споживання паливно-енергетичних ресурсів та житлово-комунальних послуг, і формулу розрахунку показника ефективності енергосервісного договору, про яку детальніше йтиметься далі.

Оголошення про закупівлю енергосервісу загалом здійснюють так само, як і оголошення про інші закупівлі, але воно має деякі особливості. Наприклад, замовник має вказати облікову ставку Національного банку України, дійсну на дату оголошення про проведення процедури закупівлі. Деякі майданчики спрощують завдання замовника і автоматично заповнюють це поле, беручи дані з офіційних сайтів банківських установ. Крім того, замовник має обрати джерело фінансування. Якщо енергосервіс виконуватимуть лише за кошти ЕСКО, то потрібно обрати «Фінансування виключно за рахунок Учасника», а якщо проект фінансуватимуть як з бюджетних коштів, так і енергосервісна компанія, то необхідно обрати «Співфінансування з бюджетних коштів». Від джерела фінансування залежить фіксований відсоток суми скорочення витрат замовника, тобто частка економії, з якої  здійснюватимуть виплати за енергосервісним договором на користь ЕСКО. Якщо всі заходи виконують коштом енергосервісної компанії, то вона може отримувати від 80 до 100 % економії. Якщо ж частину робіт співфінансують з бюджетних коштів, то замовник може встановити максимальний рівень фіксованого відсотка від 0 до 100 %, і цей відсоток має бути вказаний у тендерній документації. Також варто звернути увагу на те, що назва тендеру та детальний опис предмета закупівлі мають бути продубльовані англійською мовою.

Розрахунок показника ефективності енергосервісного договору

Усе ж головною особливістю закупівель енергосервісу є те, що на даний момент — це єдиний тип закупівель, для яких замовник не вказує очікувану вартість, а оцінка найбільш економічно вигідних пропозицій відбувається не за ціною, а за показником ефективності енергосервісного договору. Причому виграшною є пропозиція, у якої цей показник вищий, а не нижчий. Показник ефективності енергосервісного договору є аналогічним до добре знаного та найчастіше вживаного у бізнесі показника чистої приведеної вартості NPV (Net Present Value). Цей показник дає можливість обрати найбільш інвестиційно привабливий проект, причому в енергосервісі його розраховують з позиції бюджетної установи. Згідно з вищезгаданим Законом України № 327-VIII,показник ефективності договору розраховують як сумарне за двадцятирічний період з дати оголошення про проведення процедури закупівлі енергосервісу значення дисконтованих у кожному інтервалі різниць між щорічними скороченнями витрат замовника та щорічними платежами виконавцеві енергосервісу. 

На практиці це означає, що ЕСКО, базуючись на інформації про затверджений базовий рівень та інформації про стан об’єкта і обладнання, має визначити перелік доцільних енергоефективних заходів (наприклад, встановлення індивідуального теплового пункту, заміна вікон та дверей, утеплення фасадів тощо) та розрахувати, яку щорічну економію витрат замовника ці заходи можуть забезпечити. Економія має бути розрахована в натуральних показниках та помножена на ціни (тарифи), чинні на дату оголошення про проведення процедури в грошовій формі, її учасник вносить при поданні пропозиції щодо закупівлі в системі ProZorro у розділ «Скорочення витрат Замовника по періодам». Варто зазначити, що якщо в компанії (потенційного учасника процедури закупівлі) виникнуть питання, згідно з пунктом 4 частини 3 статті 3 Закону України № 327-VIII, то замовник зобов’язаний надати їй безперешкодний доступ до об’єкта енергосервісу для більш ґрунтовного енергетичного обстеження та уточнення зазначеної в тендерній документації інформації. Також замовник на вимогу ЕСКО має надати технічні паспорти, специфікації, плани, креслення, копії договорів з постачальниками паливно-енергетичних ресурсів та житлово-комунальних послуг та інші документи.

Далі учасник має визначити, який відсоток від цієї економії він планує отримувати на свою користь, а який залишиться замовникові. Як уже було сказано, ЕСКО має отримувати не менше 80 %, якщо здійснення енергоефективних заходів буде повністю профінансовано за її кошти.

Частину суми скорочення витрат, що залишається замовникові, необхідно помножити на коефіцієнт дисконтування (дисконтування — це визначення майбутньої вартості грошей), який розраховують за формулою:

Дисконтування здійснюється на розмір облікової ставки Національного банку України, що діяла на дату оголошення про проведення процедури закупівлі енергосервісу. Тобто, наприклад,при обліковій ставці НБУ 13,5 % коефіцієнт дисконтування становитиме 0,881 першого року, 0,776 — друого і 0,079 —  двадцятого року:

Проте важливим моментом є те, що оголошення публікуватимуть не лише 1 січня, а й протягом року. У такому разі  йдеться про неповний інтервал, ставка дисконтування має бути скоригована відповідно до кількості днів цього інтервалу. Це означає, що якщо оголошення про проведення торгів було опубліковане, наприклад, 15 липня, то неповний інтервал становитиме 169 днів (або 0,463 року). Тоді для цього періоду ставка дисконтування становитиме відповідно не 13,5 %, а 6,251 % (коефіцієнт дисконтування становитиме 0,941). Потрібно звернути увагу, що в розрахунках коефіцієнтів дисконтування наступних періодів має бути використана скоригована ставка першого періоду. Тобто другого періоду коефіцієнт дисконтування становитиме 0,829, а не 0,776:

Щоб отримати двадцятирічний період, про який ідеться в законі, останній період має складати 197 днів (ставка дисконтування в такому разі становитиме 7,249%, а коефіцієнт дисконтування — 0,079). Таким чином, фактично отримуємо 1 неповний інтервал, 19 повних та ще 1 неповний інтервал. Звісно, коефіцієнти дисконтування система розраховує автоматично на основі дати оголошення та облікової ставки НБУ, але для розуміння механізму розрахунку показника ефективності енергосервісного договору  важливо вміти розрахувати дисконтування самостійно.

Якщо помножити розраховані коефіцієнти дисконтування на щорічні платежі на користь замовника, то отримаємо дисконтований грошовий потік замовника. Сума таких дисконтованих грошових потоків за 21 період і буде показником ефективності енергосервісного договору, а сума щорічних платежів на користь ЕСКО ціною договору.

Для прикладу розглянемо пропозицію енергосервісної компанії, яка вирішила взяти участь у тендері, оголошеному 15 липня (вихідні дані: базовий рівень дорівнює 698,042 Гкал/рік, тариф становить 1475,95 грн/Гкал, рівень скорочення споживання теплової енергії 28%). ЕСКО розрахувала щорічне скорочення витрат замовника та встановила фіксований відсоток платежів на свою користь на рівні 97 %, а строк дії договору становить 6 років та 125 днів. Тоді при обліковій ставці НБУ у 13,5 % отримаємо  дані, наведені в таблиці.

Як бачимо, показник ефективності енергосервісного договору в даному прикладі становить 569 920,04 грн, а ціна договору — 1 692 081,77 грн.

Загалом формула розрахунку показника ефективності енергосервісного договору матиме такий вигляд:

Тривалість процедури закупівлі й торги під час аукціону

На показник ефективності договору, зокрема, впливають дві величини — строк дії договору та фіксований відсоток платежів на користь учасника. Саме за цими двома величинами може бути здійснено крокування під час торгів. Як і в інших торгах, учасники мають три раунди, під час яких можуть зменшити строк договору та фіксований відсоток, а система ProZorro автоматично розраховуватиме новий показник ефективності договору, ціну договору та даватиме підказку щодо мінімального підвищення показника ефективності договору в разі крокування. Учасники можуть крокувати як лише строком договору або фіксованим відсотком, так і двома показниками одразу. Час на прийняття рішення аналогічний до інших торгів — 2 хвилини. Перший крок здійснюватиме учасник, який подав найгіршу заявку — тобто заявку з найнижчим показником ефективності договору.

Законодавство зазначає, що крім показника ефективності договору для оцінки найбільш привабливої пропозиції може бути використано приведений показник ефективності енергосервісного договору. Це означає, що замовник додатково до показника ефективності зможе встановлювати додаткові якісні фактори оцінки, зокрема, наприклад, наявність документально підтвердженого досвіду виконання технічних та організаційних енергозберігальних (енергоефективних) та інших заходів. Питома вага такого критерію не може перевищувати 25 %, а методика оцінювання ваги критерію та формула розрахунку має бути описана в тендерній документації.

Що ж до проведення закупівлі енергосервісу в системі ProZorro, то вона стала можливою з жовтня цього року, коли було завершено розробку відповідного модулю. Подання тендерних пропозицій триває не менше 30 днів після опублікування оголошення, причому в останні 10 днів учасники не можуть звертатись по роз’яснення. Після завершення прийому пропозицій протягом не більше 20 робочих днів замовник проводить прекваліфікацію учасників, на якій оцінює їх відповідність всім вимогам тендерної документації. Якщо учасник не завантажив усі необхідні документи чи завантажив неправильні, то він не має права довантажувати документи. І його дискваліфікують. Для того щоб торги відбулись, необхідно, щоб прекваліфікацію успішно пройшли щонайменше два учасники. Після формування протоколу розгляду пропозицій система автоматично призначає час аукціону таким чином, щоб він відбувся не раніше ніж через 5 днів. Як свідчить досвід перших десяти аукціонів з енергосервісу, проведених цього року, від оголошення про закупівлю до аукціону проходить близько півтора місяця.

Після визначення переможця замовник має оприлюднити повідомлення про намір укласти догорів, а протягом не більше 10 робочих днів з дня оприлюднення наміру — подати істотні умови договору до центрального органу виконавчої влади (у випадку, якщо об’єкт перебуває в державній власності — до Міністерства фінансів України, якщо в комунальній власності — відповідної місцевої ради). Істотні умови договору мають бути погоджені протягом 60 робочих днів, після чого відбувається укладення угоди. Для полегшення складання тексту договору ще у 2015 року Постановою Кабінету Міністрів України № 845 було затверджено примірний енергосервісний договір, який не є обов’язковим, але може бути використаний як зразок. Підписаний енергосервісний договір має пройти процедуру реєстрації в органах казначейської служби. Після укладення угоди ЕСКО розробляє проектно-кошторисну документацію робіт, яка має пройти експертизу, та отримати відповідний звіт щодо експертизи. Далі енергосервісна компанія виконує заплановані роботи, проводить монтаж та пуско-налагоджувальні роботи і розробляє систему вимірювання та верифікації рівня досягнутої енергоефективності. Збирання та аналіз даних відбувається помісячно, а в разі досягнення більшої економії, ніж було заплановано, енергосервісна компанія може звернутись до розпорядника бюджетних коштів з проханням про перерозподіл бюджетних асигнувань для збільшення видатків на оплату енергосервісу.

По закінченні терміну дії договору, а також у разі дострокового його припинення (якщо виплати, здійснені на користь ЕСКО, досягли ціни договору) енергосервісна компанія безкоштовно передає власниові об’єктів енергосервісу всі матеріали та устаткування. Після цього всю економію буде отримувати безпосередньо замовник. Для розвитку ринку енергосервісу в Україні важливою є співпраця між місцевою владою та енергосервісними компаніями. Адже особливістю і перевагою механізму ЕСКО є перехід від недосконалого і неефективного освоєння бюджетних коштів до реальних дій у напрямку енергоефективності та комфорту. За механізму ЕСКО перелік необхідних енергоефективних заходів визначають експерти у цій сфері, які більше не затиснені в рамки виділених бюджетних коштів і безпосередньо зацікавлені в досягненні економії. Адже виплати енергосервісній компанії напряму залежать від якості виконаних робіт. Іякщо не вдалось досягти економії, то ЕСКО не отримає плати. Відбір переможця за показником ефективності  енергосервісного договору, а не за ціною, стимулює компанії до впровадження якісного устаткування і матеріалів та комплексу найоптимальніших технологічних рішень і організаційних заходів.

Групи закупівель

Публікації щодо практики закупівель згруповані з акцентом на певну сферу закупівель (галузь / специфіку предмета закупівлі)

Повне або часткове копіювання публікацій порталу ЗАБОРОНЕНО