Роз’яснення НАЗК щодо критеріїв визначення юридичних осіб публічного права

Юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права (ст. 81 ЦК України). Отже, основним нормативним критерієм поділу юридичних осіб є саме порядок їх створення.

Держава, територіальні громади можуть створювати юридичні особи як публічного, так і приватного права (ст.ст. 167, 169 ЦК України).

! Згідно з положеннями ч. 2 ст. 167 та ч. 2 ст. 169 ЦК України державні та комунальні підприємства, а також навчальні заклади, спільні комунальні підприємства належать саме до юридичних осіб публічного права, безвідносно до мети їхньої діяльності.

Стосовно інших юридичних осіб.

Чинні в Україні нормативно-правові акти не містять інших, ніж порядок створення, критеріїв розмежування юридичних осіб на юридичних осіб публічного права та юридичних осіб приватного права.

Водночас джерелом права в Україні є практика ЄСПЛ (ст. 1 Закону України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції», ч.ч. 1, 5 ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»).

ЄСПЛ розмежовує «неурядові організації» від «урядових організацій».

Для того щоб визначити, чи належить конкретна юридична особа до певної категорії, необхідно проаналізувати її юридичний статус та, у разі доцільності, права, які надає цей статус, характер діяльності юридичної особи та контекст, за якого ця діяльність здійснюється, а також ступінь незалежності від органів влади ¹, ².

Зокрема, на думку ЄСПЛ, юридична особа є «неурядовою організацією», якщо вона керується в основному цивільним законодавством («company law»), не користується у своїй діяльності повноваженнями, що виходять за межі тих, які надаються загальним приватним правом («ordinary law»), і підпадає під юрисдикцію загальних, а не адміністративних судів ³.

Отже, для інших юридичних осіб (крім тих, які відповідно до ЦК України безумовно є юридичними особами публічного права), слід брати до уваги такі ознаки:

1) характер діяльності юридичної особи (зокрема, вид діяльності, сферу / галузь, в якій така діяльність здійснюється). Для юридичної особи публічного права характерним є здійснення діяльності у сферах / галузях, які становлять публічний інтерес: інтерес держави, суспільства, територіальної громади, а також важливі для великої кількості осіб інтереси та потреби. Йдеться, зокрема (але не тільки), про гірничодобувну, енергетичну, транспортну галузі ⁴, ⁵, ⁶сферу надання житлово-комунальних послуг ⁷, ⁸.

2) контекст діяльності юридичної особи. Юридична особа, яка здійснює фактичну основну діяльність як монополіст у певній сфері або у сфері певних монополій чи у сфері, яка повністю або значною мірою регулюється державою / територіальною громадою, має ознаки юридичної особи публічного права;

3) ступінь інституційної залежності юридичної особи від держави / територіальної громади. Йдеться про ситуації, коли у статутному капіталі юридичної особи частка державної чи комунальної власності перевищує 50% чи становить величину, яка забезпечує відповідним органам державного управління або місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб’єктів / дозволяє державі / територіальній громаді одноосібно формувати волю юридичної особи, коли держава / територіальна громада є активним учасником, впливає на справи юридичної особи, бере участь в оперативному управлінні тощо ⁹, ¹⁰, ¹¹.

Ця ознака стосується також і тих юридичних осіб (незалежно від їх організаційно-правової форми), які інституціонально залежать від держави опосередковано (через інші юридичні особи публічного права);

4) рівень втручання держави / територіальної громади у фінансові справи юридичної особи. Вплив держави на формування / відновлення фінансової спроможності юридичної особи свідчить про наявність у неї ознак юридичної особи публічного права ¹², ¹³, ¹⁴.

5) функціональну залежність юридичної особи від держави / територіальної громади. Така залежність може полягати в тому, що держава / територіальна громада має високий ступінь державного нагляду і контролю¹⁵ за найважливішими аспектами діяльності юридичної особи. Наприклад, держава / територіальна громада в особі державних органів або органів місцевого самоврядування ¹⁶:

призначає керівництво такої юридичної особи;
надає обов’язкові до виконання юридичною особою вказівки;
здійснює контроль над активами юридичної особи;
може використовувати активи юридичної особи на власний розсуд;
може покладати на юридичну особу виконання своїх завдань, функцій;
погоджує, затверджує угоди юридичної угоди тощо.

Юридична особа залежить від держави / територіальної громади через юридичні, організаційні, фінансові тощо аспекти, які втілені в особливостях утворення (формування) її органів управління, високу роль держави / територіальної громади в управлінні юридичною особою.

Термін «урядові організації», на відміну від «неурядових організацій», включає юридичних осіб, які беруть участь у здійсненні державних повноважень або керують державною службою під контролем уряду (Рішення щодо прийнятності, заява № 23938/05, Державна холдингова компанія «Луганськвугілля» проти України ¹⁷.

Виконання певних публічних функцій під наглядом держави (органів державної влади) також свідчить про те, що юридична особа є «урядовою» ¹⁸.

! Юридичній особі публічного права не обов’язково мають бути притаманні усі зазначені ознаки.

Для з’ясування питання, чи належить та чи інша юридична особа (об’єднання юридичних осіб) до юридичних осіб публічного права, необхідно аналізувати всю сукупність нормативно-правових актів та правовстановлюючих документів, які визначають правовий статус безпосередньо цієї юридичної особи (об’єднання).

Нижче, для зручності, наводяться цитати з деяких рішень ЄСПЛ, посилання на які міститься вище.

Додатково інформуємо, що деякі з вищевказаних справ проаналізовані в Огляді рішень Європейського суду з прав людини щодо відповідальності держави за борги державних підприємств (За період із червня 2002 року по вересень 2019 року), підготовленому Верховним Судом¹⁹.

Справа «Михайленки та інші проти України»²⁰: ЄСПЛ констатував, що «Підприємство-боржник функціонувало у високорегульованій галузі атомної енергії та здійснювало свою будівельну діяльність у Чорнобильській зоні відчуження, яка знаходиться під пильним контролем Уряду з огляду на міркування захисту навколишнього середовища та суспільного здоров’я. Цей контроль поширювався і на умови роботи у компанії, включаючи заробітну плату. Держава забороняла відчуження майна компанії з огляду на його можливе забруднення. Більше того, управління компанією було передане Міністерству енергетики у травні 1998 року. На думку Суду, ці елементи встановлюють публічну природу підприємства-боржника, незважаючи на його формальну класифікацію за національним законодавством. Відповідно, Суд доходить висновку, що є достатньо підстав для вирішення питання про те, що з огляду на спеціальні обставини цієї справи держава є відповідальною за заборгованість компанії “Атомспецбуд” перед заявниками, незважаючи на факт того, що компанія була окремою юридичною особою».

Справа Державна холдингова компанія «Луганськвугілля» проти України²¹: ЄСПЛ дослідив, що «компанія-заявник є юридичною особою, яка була зареєстрована як консорціум, власником і керівником якого є держава, яка бере участь у виконанні державної влади у сфері управління вугільною промисловістю, виконуючи таким чином публічну роль у цій діяльності держави. Компанія-заявник не мала незалежних функцій, виконуючи певні публічні функції в управлінні державним майном у вугільній промисловості, яка значною мірою субсидувалася та регламентувалася державою (див. рішення у справі «Дубенко проти України» («Dubenko v. Ukraine»), від 11 січня 2005 року № 74221/01, пп. 21–32). Більше того, як вбачається з наказу Міністерства вугільної промисловості від 08.07.2008, компанія-заявник, яка існувала як окрема юридична особа, мала ліквідуватися на підставі рішення цього Міністерства». Відповідно, ЄСПЛ дійшов висновку, що компанія-заявник урядовою організацією.

Справа НАЕК «Енергоатом» проти Республіки Молдова²²: ЄСПЛ констатував, що ця компанія є урядовою, оскільки вона: «є державним підприємством, яке належить і управляється Українською державою. Експлуатуючи українські атомні електростанції, компанія, безсумнівно, виконує державну функцію, яка є життєво важливою для населення цієї країни. Отже, компанія-заявник не займається звичайною комерційною діяльністю. Вона також є монополістом у своїй сфері діяльності, яка є жорстко регульованою. <…> ніщо не свідчить про те, що заявник [НАЕК «Енергоатом»] користується достатньою інституційною та операційною незалежністю по відношенню до держави. Навпаки, постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2021 керівництво підприємства-заявника було виведено з підпорядкування Міністерства енергетики та передано під безпосереднє державне управління».

Справа «Новоселецький проти України»²³: ЄСПЛ встановив, що «інститут здійснює “державне управління” відповідно до законодавства України та контролюється державною владою, в його функції також входить управління та розподіл житлового фонду, що перебуває на балансі інституту, і, таким чином, він може розцінюватись як “державна організація”».

Справа Cooperativa Agricola Slobozia-Hanesei проти Молдови²⁴: ЄСПЛ взяв до уваги те, що «Уряд повинен був визначити додаткові джерела фінансування [компанії], якщо суми, накопичені в результаті заборгованості перед приватизованими компаніями, виявляться недостатніми для сплати боргів. <…> вжито подальших заходів, спрямованих на покращення фінансового становища М. шляхом скасування штрафів. Відповідно, Суд вважає, що держава здійснює значний контроль над активами М., збільшуючи їх, наділяючи М. правом пред’являти претензії до третіх осіб або надаючи додаткове фінансування та скасовуючи його штрафи, а також надаючи третім особам право направляти свої вимоги до М.». З огляду на це ЄСПЛ констатував, що має місце значний контроль держави над активами [що є ознакою «урядової» організації].

Справа Хачатрян проти Вірменії²⁵: ЄСПЛ зауважив, що хоч компанія користувалася певним ступенем юридичної та економічної незалежності від держави, її активи значною мірою контролювалися та управлялися державою. Зокрема, Уряд дозволив компанії продати значну частину свого майна та наказав спрямувати виручені кошти на погашення боргів компанії перед державним бюджетом. Під «боргами» малися на увазі податкові заборгованості. Також Суд зауважив, що держава вжила заходів, спрямованих на покращення фінансового становища компанії, зокрема, шляхом сприяння інвестиціям у компанію. З огляду це ЄСПЛ зробив висновок, що компанія-боржник, незважаючи на те, що вона формально є окремою юридичною особою, не має достатньої інституційної та операційної незалежності від держави.

Справа Лисейцева и Маслов проти Росії²⁶: ЄСПЛ встановив, що національне законодавство надає власнику такої компанії широкий спектр можливостей для контролю над найважливішими аспектами її діяльності – від схвалення угод та призначення директора компанії до прямо до реструктуризації та ліквідації компанії – на свій розсуд. Крім того, обсяг фактичного державного контролю може бути додатково розширено з урахуванням функцій, які виконує конкретна компанія.

Посилання на інформацію, що згадується:

1. Case of Radio France and others v. France, 2004

2. Ухвала щодо прийнятності, 12.03.2009, Державна холдингова компанія «Луганськвугілля» проти України

3. Case of Islamic Republic of Iran Shipping Lines v. Turkey, 13.03.2028, § 81

4. Справа «Ромашов проти України», 2004, §§ 46-47

5. Справа «Кучеренко проти України», 2005, § 25

6. Справа «Лисянський проти України», 2006, § 19

7. Case of Liseytseva and Maslov v. Russia, 2015, §§ 208-210

8. Case of Yershova v. Russia, 2010, §§ 57-62

9. Справа «Компанія “Регент” проти України», § 7

10. Справа «Риженков та Зайцев проти України», 2005, § 5

11. Case of Khachatryan v. Armenia, 2010, §§ 51-54