Радник у сфері публічних закупівель Передача повноважень з регулювання тарифу на теплопостачання на місцевий рівень: чітко про основне ➤ Договір про закупівлю ➤ РАДНИК

У червні цього року Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі — НКРЕКП, Регулятор), анонсувала передачу повноважень з регулювання діяльності підприємств теплопостачання з державного на місцевий рівень.

Так, для реалізації «Програми діяльності Кабінету Міністрів України», схваленої постановою Верховної Ради України від 04.10.2019 № 188-IX, а також враховуючи ініціативи Уряду і звернення місцевих органів влади, профільних асоціацій, громадських організацій, було розроблено та схвалено проєкт постанови «Про затвердження Змін до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання» (далі — Зміни до Ліцензійних умов), що передбачає передачу регулювання діяльності ліцензіатів (крім деяких винятків) на місцевий рівень.

Яким чином це вплине на регулювання тарифу та на закупівлі теплопостачання в цілому, розберемось у цій статті.

Що нового запропонував Регулятор?

Після схвалення проєкту постанови на відкритому засіданні НКРЕКП та після громадського обговорення ініціативи щодо передачі повноважень (де, до речі, не всі ліцензіати підтримали децентралізацію) 07.07.2021 була прийнята Постанова НКРЕКП № 1085 «Про затвердження Змін до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання» (далі — Постанова № 1085). Постанова № 1085 змінила правила ліцензійних умов, зокрема:

зафіксувала, що не підлягає ліцензуванню діяльність з виробництва теплової енергії, якщо виробництво теплової енергії провадиться без мети її продажу та споживається для власних потреб;
виключила з повноважень НКРЕКП здійснення ліцензування господарської діяльності з виробництва теплової енергії суб’єктів господарювання у всіх випадках, крім ліцензування суб’єктів господарювання, які провадять діяльність з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках;
передала обласним та Київській міській державній адміністрації повноваження з ліцензування діяльності суб’єктів господарювання, які провадять (або мають намір провадити) діяльність:
– з виробництва теплової енергії на виробничих об’єктах;
– з транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами;
– з постачання теплової енергії;
встановила, що суб’єкти господарювання, діяльність яких ліцензується на місцевому рівні, зобов’язані розробляти інвестиційну програму, затверджувати та здійснювати її погодження, схвалення відповідно до вимог Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб’єктів господарювання у сфері теплопостачання, ліцензування діяльності яких здійснюють Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, затвердженого наказом Міністерства розвитку громад та територій України № 191 від 19.08.2020. Інвестиційна програма за своїм змістом — це затверджена суб’єктом господарювання (а в деяких випадках і уповноваженим органом) документація, що містить комплекс заходів, необхідних для підвищення рівня надійності та ефективності роботи систем централізованого теплопостачання. Інвестиційна програма містить також зобов’язання теплопостачальника щодо будівництва (реконструкції, модернізації) об’єктів у цій сфері, поліпшення якості послуг, з відповідними розрахунками та обґрунтуваннями, а також зазначенням джерел фінансування та графіка виконання цих заходів;
доповнила перелік документів, які подаються до заяви про отримання ліцензії (щодо відсутності здійснення контролю резидентами держав, що здійснюють збройну агресію проти України, та відомостями про доступність місць провадження господарської діяльності для маломобільних груп населення) та встановлено (уточнено) деякі форми заяви про отримання ліцензії (про зупинення дії ліцензії, відновлення дії ліцензії, переоформлення тощо).

Хто наразі встановлює тарифи?

Відповідно до частини 1 статті 13 Закону України «Про теплопостачання» саме до повноважень органів місцевого самоврядування належить встановлення для всіх категорій споживачів тарифів на теплову енергію і тарифів на виробництво теплової енергії (крім тарифів на теплову енергію, вироблену на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях та когенераційних установках).

Постанова НКРЕКП від 22.03.2017 № 308 «Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у сфері теплопостачання», з урахуванням змін, внесених Постановою № 1085 (далі — Ліцензійні умови) передбачає, що ліцензіати (тобто суб’єкти господарювання, що здійснюють виробництво / транспортування / постачання теплової енергії) зобов’язані здійснювати свою діяльність за тарифами, що встановлюються уповноваженим органами місцевого самоврядування (в деяких випадках, уповноваженим законом державним колегіальним органом).

Правила встановлення тарифів регулюються Порядком формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з постачання теплової енергії і постачання гарячої води, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2011 № 869.

Сама процедура встановлення тарифу визначена у Порядку розгляду органами місцевого самоврядування розрахунків тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, а також розрахунків тарифів на комунальні послуги, поданих для їх встановлення, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 12.09.2018 № 239.

З цих двох порядків випливає, що процедура встановлення тарифів на місцях полягає у такому:

суб’єктом господарювання подається у паперовому та електронному вигляді заява про встановлення тарифів за встановленою формою, а також розрахунки тарифів, підтвердні матеріали і документи, що використовувалися під час проведення таких розрахунків (у тому числі подається затверджена інвестиційна програма (за наявності));
під час розгляду органом місцевого самоврядування заяви заявником здійснюється інформування споживачів про намір зміни тарифів відповідно до вимог чинного законодавства, а на наступний робочий день після останнього дня приймання пропозицій / зауважень від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань заявник повідомляє орган місцевого самоврядування про результати (надходження / ненадходження пропозицій та зауважень, врахування їх або вмотивоване відхилення);
протягом 1 календарного місяця (якщо не виникає необхідності з дня отримання заяви і доданих до неї документів, у тому числі розрахунків), орган місцевого самоврядування приймає рішення про встановлення тарифів на теплопостачання. При цьому уповноважений орган перевіряє додержання суб’єктом господарювання вимог нормативно-правових актів, та, зокрема, правильність здійснення розрахунків планованих витрат, у складі тарифів, урахування фактичних за останні 5 років та прогнозованих обсягів виробництва і споживання, додержання стандартів, нормативів (норм) витрат і втрат ресурсів, технологічних регламентів та вимог щодо виробництва, транспортування та постачання теплової енергії, надання комунальних послуг, а також приписів затвердженої інвестиційної програми теплопостачальника.

Проаналізовані нововведення з децентралізації максимально перемістили всі процедури регулювання, затвердження та погодження тарифу на місцевий рівень. Оскільки органами ліцензування основної маси теплопостачальних підприємств стали обласні та Київська місцеві державні адміністрації, ліцензійні справи багатьох з них передали на місця, затвердження тарифів органами місцевого самоврядування тепер є більш обґрунтованим процесом.

Звичайно, нововведення мають багато наслідків. Зокрема, передача повноважень на місця на початку серпня зумовила те, що не кожна територіальна громада затвердила тарифи на початок опалювального сезону. Водночас ускладнюється контроль за підвищенням тарифів на теплопостачання, особливо на фоні встановлення НАК «Нафтогаз України» нових цін та умов придбання газу, завдяки яким теплопостачальники вимушені підвищувати тарифи.

Водночас варто зауважити, що така сфера, як теплопостачання, потребує детального регулювання та контролю на місцях, адже ситуація з тепломережами, специфіка комунікацій, їх стан, можливості та рівень доходів населення, ситуація із заборгованістю, кількість споживачів і необхідні напрями інвестицій у кожної територіальної громади різні. Саме зважаючи на всі ці фактори, які орган місцевого самоврядування (враховуючи можливості громадського обговорення) повинен знати краще, ніж Регулятор, можна досягти більш логічних і справедливих цін на тепло та напрямів інвестування теплопостачальників.

Звичайно, сфера надання комунальних послуг, особливо постачання тепла, перебуває у доволі скрутному становищі. Проста децентралізація не вирішить проблем зростаючих цін на паливо, значних боргів споживачів та, як наслідок, збільшення боргів теплопостачальників. Необхідні комплексні зміни, ефективний контроль та значні інвестиції, щоб оновити стан комунікацій та інших об’єктів, знизити рівень теплових втрат, прийти до енергоефективних рішень. Тільки тоді можна досягти поставленої у Програмі діяльності КМУ цілі щодо забезпечення українців якісними та доступними комунальними послугами.

Як зміни відобразяться на публічних закупівлях?

Насамперед варто зазначити, що підприємства теплопостачання можуть бути як учасниками, так і замовниками публічних закупівель. В обох випадках є певні нюанси.

Якщо йдеться про закупівлі послуг з постачання тепла, можуть бути нюанси щодо відсутності конкуренції з технічних причин, у тому числі через монопольне становище підприємств теплопостачання на ринку доступних для замовника постачальників. До прикладу, якщо комунікації для постачання тепла знаходяться на балансі (чи у власності) конкретного теплопостачального підприємства. Або взагалі на території здійснення діяльності чи розміщення об’єктів замовника, для якого постачається тепло, немає інших суб’єктів господарювання, які надають послуги з виробництва / постачання / транспортування теплової енергії. До того ж нюанси циклу виробництва теплової енергії аж до доведення її до кінцевого споживача дуже часто зумовлюють відсутність конкуренції у публічних закупівлях.

Тому найчастіше закупівля тепла відбувається із застосуванням переговорної процедури закупівлі, рідше — без застосування порядку проведення спрощених закупівель, встановленого Законом України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі — Закон № 922) (частина 7 статті 3 Закону № 922. Детальніше див. Рисунок). Це не відміняє можливості замовника застосувати конкурентну закупівлю, за умови наявності декількох можливих постачальників.

З аналізу нововведень випливає, що децентралізація повноважень вплине, в основному, на планування закупівель:

Замовнику необхідно зважати на повноваження нових ліцензійних органів — обласних та Київської місцевої державної адміністрації — у реалізації повноважень із ліцензування / переоформлення / анулювання ліцензії при обґрунтуванні причин для проведення переговорної процедури закупівлі (або «прямого» договору).
При розрахунку очікуваної вартості закупівлі (плануванні закупівель) замовник має орієнтуватись на тарифи, встановлені саме на території відповідної територіальної громади, де він здійснює свою діяльність, при цьому враховуючи, що у випадку здійснення ним діяльності у різних регіонах тарифи можуть значно відрізнятись.

Окрім цього, Закон № 922 вимагає документально підтверджувати відсутність конкуренції з технічних причин. Насамперед, як і раніше, замовник повинен обґрунтувати проведення переговорної процедури закупівлі, визначивши суб’єктів природних монополій.

Частиною 2 статті 5 Закону України «Про природні монополії» від 20.04.2000 № 1682-III передбачено, що зведений перелік суб’єктів природних монополій ведеться Антимонопольним комітетом України (далі — АМКУ). Такий перелік можна знайти на сайті АМКУ за посиланням. Серед монополій визначаються ліцензіати, тобто суб’єкти господарювання, які мають чинні ліцензії на здійснення діяльності — відповідних послуг, що закуповуються. При обранні конкретного постачальника також можна обґрунтовувати технічну необхідність обрання саме його (допустимо проведені до будівлі комунікації).

Враховуючи зазначене, підтверджувати статус суб’єкта природної монополії можуть такі документи:

електронний витяг з Переліку суб’єктів природних монополій;
експертний висновок сторонньої незалежної організації;
ліцензія, яка надає суб’єкту господарювання права на провадження виду господарської діяльності.

Після належного обґрунтування проводяться безпосередні переговори (за фактом яких складаються протоколи переговорів), на яких представник теплопостачальника зазначає чинні та актуальні тарифи, що встановлені саме для замовників.

Також відповідно до наказу Мінрегіону України від 05.06.2018 № 130 «Про затвердження Порядку інформування споживачів про намір зміни цін / тарифів на комунальні послуги з обґрунтуванням такої необхідності» виконавцями комунальних послуг, що надають послуги з постачання теплової енергії, постачання гарячої води, обов’язково до відома споживачів доводиться інформація про зміну тарифу, зокрема: про загальний розмір планованого тарифу, поданого до органу, уповноваженого встановлювати тарифи, та його структуру, обґрунтування причин зміни тарифу, визначення відсотка зміни тарифу тощо, адресу, за якою приймаються зауваження і пропозиції, строк їх прийняття. Така інформація оприлюднюється шляхом розміщення:

на офіційному вебсайті органу місцевого самоврядування;
у друкованому місцевому ЗМІ;
на вебсайті виконавця комунальних послуг (за наявності);
на інформаційних стендах в абонентських відділах, біля адміністративних будинків тощо.

Для прикладу, такі зміни тарифів нещодавно виклало КП «Теплопостачання міста Одеси» за посиланням. Чинні тарифи на послуги ліцензіатів на місцевому рівні можна знайти на вебсайтах органів місцевого самоврядування.

Замовник — теплопостачальне підприємство

Закупівлі, у яких замовниками виступають теплопостачальні підприємства, мають свою специфіку. Нагадаю: згідно з пунктом 4 частини 1 статті 2 Закону № 922 до замовників, які здійснюють закупівлі відповідно до цього Закону, належать юридичні особи та / або суб’єкти господарювання, які здійснюють діяльність, у тому числі, у сфері забезпечення виробництва, транспортування та постачання теплової енергії споживачам та відповідають хоча б одній з таких ознак:

належність органам державної влади, органам місцевого самоврядування або іншим замовникам частки у статутному капіталі в розмірі більше ніж 50 відсотків, або такі органи чи інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі чи правом призначати більше половини складу виконавчого органу або наглядової ради;
наявність спеціальних або ексклюзивних прав — прав, наданих у межах повноважень органом державної влади або органом місцевого самоврядування на підставі будь-якого нормативно-правового акта та / або акта індивідуальної дії, що обмежують провадження діяльності у сферах, визначених цим Законом, однією чи кількома особами, що істотно впливає на здатність інших осіб провадити діяльність у цих сферах.

Отже, якщо теплопостачальне підприємство є замовником, напрями здійснення таким підприємством планування та реалізація закупівель мають відповідати затвердженій для такого підприємства інвестиційній програмі.

Адже саме інвестиційна програми визначає безпосередні заходи, на які підприємство може і повинно інвестувати кошти. Заходами якраз і є товари / роботи / послуги, які підприємство має закупити у процесі реалізації інвестиційної програми. З аналізу нововведень щодо децентралізації випливає, що інвестиційні програми вже затверджуються органами місцевого самоврядування, отже, очікуваний вплив на закупівлі, найімовірніше, полягатиме у здійсненні процедур теплопостачальними підприємствами на рівні кожної території окремо з урахуванням затвердженої для цього регіону інвестиційної програми.

Внесення змін до укладеного договору про закупівлю теплопостачання

За загальним правилом істотні умови договору про закупівлю, зокрема договору про закупівлю теплопостачання, не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов’язань сторонами в повному обсязі, крім виключних підстав. Підстави для внесення змін до такого договору про закупівлю (в тому числі теплопостачання) встановлені в частинах 5, 6 статті 41 Закону № 922. У будь-якому випадку замовник має оприлюднити повідомлення про внесення змін до такого договору про закупівлю та саму додаткову угоду у форматі PDF в електронній системі закупівель.

Особливості надання послуг постачання теплової енергії, як і укладення, виконання та внесення змін до договорів постачання тепла, врегульовано постановою КМУ від 21.08.2019 № 830 «Про затвердження Правил надання послуги з постачання теплової енергії і типових договорів про надання послуги з постачання теплової енергії» (далі — Постанова № 830).

Постановою № 830 затверджено типові договори про постачання теплової енергії, в яких врегульовано особливості змін до них. Відповідно до частини 4 статті 184 ГКУ укладення господарських договорів на основі примірних і типових договорів повинно бути здійснене з дотриманням умов, передбачених статтею 179 цього кодексу, лише в результаті викладення договору у вигляді єдиного документа, оформленого згідно з вимогами статті 181 цього кодексу та відповідно до правил, установлених нормативно-правовими актами щодо застосування примірного або типового договору.

Враховуючи зазначене, рекомендуємо замовникам під час формування проєкту договору про закупівлю теплопостачання окрім вимог Постанови № 830 включити до змісту проєкту договору про закупівлю умови, передбачені частиною 5 статті 41 Закону. Саме така умова під час збільшення чи зменшення ціни дозволить замовнику в подальшому скористатись пунктом 7 частини 5 статті 41 Закону. Тут вам у пригоді стане Приклад додаткової угоди за пунктом 7 частини 5 статті 41 Закону.

Висновки

Імплементовані Регулятором зміни щодо передачі повноважень з регулювання діяльності підприємств теплопостачання на місцевий рівень, безсумнівно, повинні мати позитивний вплив на встановлення справедливих для населення конкретної території тарифів, на затвердження та впровадження найнеобхідніших для конкретного регіону інвестиційних заходів. Не дивлячись на передачу повноважень, НКРЕКП залишила за собою контроль та моніторинг діяльності суб’єктів господарювання у сфері теплопостачання.

Зважаючи на випадки фінансування теплопостачальників саме за кошти територіальної громади, хто як не місцеві повинні мати вплив на теплопостачання в їхньому регіоні, обговорювати тарифи, вносити пропозиції щодо діяльності підприємств у цій галузі.

У публічних закупівлях такі зміни вплинуть на процеси організації та планування закупівель. Самі ж теплопостачальні підприємства, виступаючи у ролі замовників, з огляду на імплементовані ініціативи, проводитимуть планування та організацію закупівель окремо для кожної території (кожного об’єкта), залежно від затвердженого на цій території інвестиційного плану. Наостанок зафіксуємо таке:

не підлягає ліцензуванню діяльність з виробництва теплової енергії, якщо виробництво теплової енергії провадиться без мети її продажу та споживається для власних потреб;
НКРЕКП не здійснює ліцензування господарської діяльності з виробництва теплової енергії суб’єктів господарювання у всіх випадках, крім ліцензування суб’єктів господарювання, які провадять діяльність з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях і когенераційних установках;
обласні та Київська міська державна адміністрація мають повноваження з ліцензування діяльності суб’єктів господарювання, які провадять (або мають намір провадити) діяльність:
з виробництва теплової енергії на виробничих об’єктах;
з транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами;
з постачання теплової енергії;
усі процедури регулювання, затвердження та погодження тарифу на теплопостачання передано на місцевий рівень;
під час формування проєкту договору про закупівлю теплопостачання окрім вимог Постанови № 830 варто включити до змісту проєкту договору про закупівлю умови, передбачені частиною 5 статті 41 Закону. За таких умов під час збільшення чи зменшення ціни замовник у подальшому зможе скористатись пунктом 7 частини 5 статті 41 Закону. Принагідно завантажуйте Приклад додаткової угоди за пунктом 7 частини 5 статті 41 Закону.

Ще більше корисного дізнавайтесь на порталі RADNUK.COM.UA в таких статтях: