Практично всі процесуальні дії в публічних закупівлях обумовлені, а точніше обмежені, строками на їх вчинення. Такі строки встановлені як для замовників (наприклад, строки планування, звітування, розгляду, оприлюднення інформації тощо), так і для учасників (наприклад, строки для звернення, оскарження, подання пропозиції, завантаження іншої інформації тощо). Визначаються вони як у календарних, так і в робочих днях. Їх недотримання може мати негативні наслідки для обох сторін закупівельного процесу.
Тож у цій статті з практичної точки зору поговоримо про строки в публічних закупівлях.
Останній день строку припадає на вихідний, святковий або інший неробочий день
Для прикладу, за недотримання строків оприлюднення інформації в електронній системі замовник може понести адміністративну відповідальність за нормою частини 1 статті 164-14 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі — КУпАП).
А для учасників встановлені строки можуть бути визначені електронною системою, зі спливом яких учасник не зможе вчинити ту дію, щодо якої був встановлений такий строк. Наприклад, не завантажив вчасно документи переможця — втратив контракт із замовником.
Нагадаю, що відповідно до положень статей 251–253 Цивільного кодексу України (далі — ЦКУ) строком є певний період у часі, зі спливом якого пов’язана дія чи подія, яка має юридичне значення. Строк та термін можуть бути визначені актами цивільного законодавства, правочином або рішенням суду.
Строк визначається роками, місяцями, тижнями, днями або годинами. Перебіг строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов’язано його початок.
Статтею 254 ЦКУ визначено положення щодо закінчення таких строків. Варто зазначити, що за нормою частини 5 статті 254 ЦКУ, якщо останній день строку припадає на вихідний, святковий або інший неробочий день, що визначений відповідно до закону у місці вчинення певної дії, днем закінчення строку є перший за ним робочий день.
Функціонал системи Prozorro побудований таким чином, що електронна система закупівель, так би мовити, працює без вихідних. Цього прямо не визначено закупівельним законодавством, зокрема Порядком функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24.02.2016 № 166 (далі — Порядок № 166). На цей висновок наштовхує практика її використання та норми, що визначають строки в публічних закупівлях.
Тим самим постає питання можливості застосування норми частини 5 статті 254 ЦКУ в публічних закупівлях. Розглянемо це питання з точки зору позицій органу оскарження, органу фінансового контролю та Верховного Суду.
Практика АМКУ щодо строків у публічних закупівлях
Позиція Постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель за рішенням від 26.05.2022 № 4772-р/пк-пз (закупівля № UA-2021-12-16-011158-c).
Обставини розгляду скарги
Відповідно до частин 6 і 7 статті 33 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VIII (далі —Закон) замовник укладає договір про закупівлю з учасником, який визнаний переможцем процедури закупівлі, протягом строку дії його пропозиції, не пізніше ніж через 20 днів (прим. ред.: станом на момент проведення цієї процедури Особливості не діяли) з дня прийняття рішення про намір укласти договір про закупівлю відповідно до вимог тендерної документації та тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі. У випадку обґрунтованої необхідності строк для укладання договору може бути продовжений до 60 днів.
У разі відмови переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі від підписання договору про закупівлю відповідно до вимог тендерної документації/оголошення про проведення спрощеної закупівлі, неукладення договору про закупівлю з вини учасника або ненадання замовнику підписаного договору у строк, визначений цим Законом, або ненадання переможцем процедури закупівлі документів, що підтверджують відсутність підстав, установлених статтею 17 Закону, замовник відхиляє тендерну пропозицію/пропозицію такого учасника, визначає переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі серед тих учасників, строк дії тендерної пропозиції яких ще не минув, та приймає рішення про намір укласти договір про закупівлю у порядку та на умовах, визначених цією статтею.
Учасника визначено переможцем процедури закупівлі та прийнято рішення про намір укласти договір про закупівлю 21.02.2022. Цього ж дня таке рішення з повідомленням розміщено в електронній системі закупівель.
Враховуючи норму частини 6 статті 33 Закону, останнім днем для укладення договору про закупівлю є 13.03.2022, що припадає на неділю.
Варто зазначити, що за умовою закупівлі до закінчення строку, визначеного наведеною нормою, переможець повинен надати замовнику підписаний примірник договору. Переможець надав договір 14.03.2022, тобто на наступний робочий день після вихідного дня.
З підстави, визначеної абзацом 2 пункту 3 частини 1 статті 31 Закону, тендерну пропозицію переможця відхилено, вважаючи, що переможець відмовився від підписання договору.
Позиція скаржника
Не погоджуючись із рішенням про відхилення своєї тендерної пропозиції, цей учасник просив Колегію зобов’язати замовника скасувати таке рішення. Скаржник окремо зупинився на обставинах правового режиму воєнного стану та інших, що унеможливили вчасне направлення договору замовнику. Також, посилаючись на норму частини 5 статті 254 ЦКУ, оскільки 13.03.2022 є вихідним днем, останнім днем для укладення договору за результатом закупівлі є 14.03.2022, тобто наступний робочий день.
Позиція Колегії
Колегією взято до уваги, що повідомлення про намір укласти договір в електронній системі розміщено 21.02.2022. Враховуючи норму статті 33 Закону, Колегія дійшла висновку, що останнім днем для укладення договору є 13.03.2022, не беручи при цьому до уваги норми частини 5 статті 254 ЦКУ.
Тобто підписаний договір потрібно було надати замовнику в термін до 13.03.2022 включно і не пізніше. Тим самим Колегія дійшла висновку, що скаржник не довів та документально не підтвердив надання замовнику підписаного договору у строк, визначений Законом, а тому пропозиція скаржника була правомірно відхилена замовником, у зв’язку з чим відсутні підстави для задоволення скарги в цій частині.
Практика ДАСУ щодо строків у публічних закупівлях
Позиція територіального органу ДАСУ при здійсненні моніторингу UA-M-2023-06-06-000017 (закупівля UA-2023-05-08-012620-a).
Обставини проведення перевірки
Учасника визначено переможцем та 24.05.2023 в електронній системі закупівель оприлюднено повідомлення про намір укласти з ним договір.
Відповідно до абзацу 15 пункту 47 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 (далі — Особливості), переможець процедури закупівлі у строк, що не перевищує чотири дні з дати оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, повинен надати замовнику шляхом оприлюднення в електронній системі закупівель документи, що підтверджують відсутність підстав, зазначених у підпунктах 3, 5, 6 і 12 та в абзаці 14 цього пункту.
Отже, останнім днем для оприлюднення документів для цього переможця фактично була дата 28.05.2023, що припадає на неділю. На виконання наведеної норми з урахуванням норми частини 5 статті 254 ЦКУ переможець оприлюднив необхідні документи за пунктом 47 Особливостей 29.05.2023, тобто на наступний робочий день від кінцевої дати оприлюднення таких документів, що припадала на вихідний день.
Орган фінансового контролю в порядку частини 5 статті 8 Закону оприлюднив запит до замовника, у якому запитав, чи враховано замовником, що переможцем торгів надано документи пункту 47 Особливостей на п’ятий день, тобто 29.05.2023.
Позиція замовника
Посилаючись на норму частини 5 статті 254 ЦКУ, замовник зауважив, що останнім днем для завантаження документів за абзацом 15 пункту 47 Особливостей для цього переможця і є 29.05.2023.
Висновок органу фінансового контролю
Органом ДАСУ не взято до уваги оприлюднення документів переможця, умовно кажучи, на п’ятий день від дати оприлюднення повідомлення про намір укласти договір про закупівлю та визначено, що порушень, із урахуванням пояснення, не встановлено.
Також вашим неодмінним помічником стане шпаргалка щодо строків, визначених законодавством у сфері публічних закупівель у відкритих торгах з Особливостями.
Практика суду щодо строків у публічних закупівлях
Позиція Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду за постановою від 06.10.2022 у справі № 640/549/19 (закупівля UA-2018-10-19-000053-c).
Обставини судового розгляду
У процедурі закупівлі відкриті торги з публікацією англійською мовою взяло участь п’ятеро учасників. Згідно з протоколом розгляду тендерних пропозицій від 20.12.2018 до участі в аукціоні допущено чотирьох учасників. Пропозицію одного учасника відхилено.
Відповідно до абзацу 3 частини 2 статті 18 Закону в редакції до 19.04.2020 скарги, що стосуються прийнятих рішень, дій чи бездіяльності замовника, які відбулися після розгляду тендерних пропозицій на відповідність технічним вимогам, визначеним у тендерній документації, та визначення відповідності учасників кваліфікаційним критеріям, подаються протягом п’яти днів з дня оприлюднення на вебпорталі Уповноваженого органу протоколу розгляду тендерних пропозицій.
Відповідно, останнім днем для подання скарги до органу оскарження щодо рішення, прийнятого замовником за результатом розгляду пропозицій згаданих учасників, визначається 25.12.2018, що є святковим вихідним днем.
Один із учасників у системі сформував реєстраційну картку скарги 24.12.2018, проте саму скаргу завантажив 26.12.2018, тобто на наступний робочий день після святкового вихідного дня.
Згідно з абзацом 7 частини 2 статті 18 Закону в редакції до 19.04.2020 у разі порушення строків, визначених в абзацах першому – третьому цієї частини, скарги автоматично не приймаються системою електронних закупівель.
За частиною 4 статті 18 Закону в редакції до 19.04.2020 орган оскарження залишає скаргу без розгляду в разі, якщо скарга не відповідає вимогам частини першої або другої цієї статті.
Колегія рішенням від 27.12.2018 № 13165-р/пк-пз, керуючись наведеною нормою, залишила скаргу без розгляду.
Не погоджуючись із таким рішенням, у строк, визначений частиною 12 статті 18 Закону в редакції до 19.04.2020, скаржник подав позовну заяву до Окружного адміністративного суду міста Києва. Суд першої інстанції відмовив у задоволенні позову.
Тим самим скаржник подав апеляційну скаргу до Шостого апеляційного адміністративного суду. Апеляційний суд своєю постановою скасував рішення окружного суду, визнав протиправним рішення Колегії № 13165 та зобов’язав Антимонопольний комітет України розглянути скаргу скаржника по суті. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове, виходив з того, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню загальні норми права щодо початку перебігу відповідного строку.
Позиція АМКУ
Комітет вказує на те, що посилання суду апеляційної інстанції на загальні правила щодо обчислення строків, встановлені ЦКУ, не можуть братися до уваги, оскільки частина 2 статті 18 Закону в редакції до 19.04.2020 пов’язує початок перебігу строку подання скарги з днем оприлюднення на вебпорталі Уповноваженого органу протоколу розгляду тендерних пропозицій, відповідно, у межах спірних правовідносин підлягає застосуванню спеціальна норма щодо встановлення строків саме Законом.
Також твердження суду апеляційної інстанції, що строк для подачі скарги закінчився 26.12.2018, позаяк 25.12.2018 є святковим (неробочим) днем, не можуть братися до уваги з огляду на те, що у частині 2 статті 18 Закону в редакції до 19.04.2020 термін «5 днів» вживається без застережень стосовно робочих днів, отже цей строк повинен обчислюватися в календарних днях.
Також АМКУ звертав увагу на те, що електронна система закупівель працює в автоматичному режимі, тобто всі учасники або замовники мають до неї доступ та можливість завантаження документів у будь-який час, включаючи святкові (неробочі) та вихідні дні.
Позиція Верховного Суду
За оцінкою обставин оскарження, враховуючи норми Порядку № 166 в частині визначення робочого часу та статті 73 Кодексу законів про працю України (далі — КЗпП), щодо визначення 25 грудня святковим неробочим днем суд зазначив, що в спірних правовідносинах 25.12.2018 був святковий (вихідний) день, а тому логічно, що відповідно до вимог приписів частини 2 статті 18 Закону в редакції до 19.04.2020 в рамках п’ятиденного строку на оскарження останнім днем закінчення спірного строку є перший за ним робочий день — 26.12.2018, у який позивачем було повторно завантажено інформацію по скарзі та додано документи в необхідному форматі.
Також зазначив, що електронною системою прийнято скаргу 26.12.2018, що підтверджує факт дотримання ним строків оскарження рішення. Крім того, Касаційний суд наголосив, що положення Закону в редакції до 19.04.2020 (як і поточна редакція) не містять спеціальних норм, які б передбачали початок перебігу строку, а тому суд апеляційної інстанції обґрунтовано виходив з того, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню загальні норми права. Наприклад, встановлене статтею 253 ЦКУ правило обчислення строків у цивільно-правових відносинах, відповідно до якого перебіг строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов’язано його початок.
Таким чином, системний аналіз приписів частин 1 та 2 статті 18 Закону в редакції до 19.04.2020, а також Порядку № 166 в частині обчислення строків та порядку оскарження процедур закупівлі свідчить про те, що останнім днем подання скарги в рамках вирішення спірних правовідносин є день, наступний після вихідного/святкового дня. Таке розуміння вказаних приписів нормативного врегулювання обчислення строків узгоджується з правилами їх обчислення, встановленими Цивільним кодексом України.
Коментар
Перш за все в період воєнного стану не застосовуються норми статті 53 (тривалість роботи напередодні святкових, неробочих і вихідних днів), частин третьої – п’ятої статті 67 та статей 71, 73 (святкові і неробочі дні) КЗпП.
Застосування норми частини 5 статті 254 ЦКУ має місце в публічних закупівлях, оскільки є загальними нормами права. Окрім того, норми закупівельного законодавства не містять окремих положень, за якими конкретно би встановлювалась дата чи момент закінчення певного строку, який, у свою чергу, унеможливлював би застосування частини 5 статті 254 ЦКУ.
Варто також зауважити на окремій думці органу оскарження щодо цього питання. Слід враховувати і реальний функціонал електронної системи, за яким при фактичній даті закінчення строку вчинення деяких дій система автоматично блокує можливість їх вчинення після закінчення такого строку. При цьому, якщо така кінцева дата припадає на вихідний день, система автоматично її не переносить на наступний робочий день. Наприклад, як під час обчислення строку звернень за роз’ясненнями, оприлюднення вимог, подання тендерних пропозицій, оскарження рішення про визначення переможця чи відміни торгів тощо.
Враховуючи наведений функціонал, а також позицію АМКУ, з метою уникнення можливих неправомірних дій зі сторони замовника все ж таки рекомендую учасникам не надіятись на можливість застосування норми частини 5 статті 254 ЦКУ в тих чи інших випадках та здійснити необхідні процесуальні кроки до закінчення відповідного строку навіть у вихідний день.
У певних випадках така рекомендація стосується і замовника. Замовнику в свою чергу за можливих випадків варто враховувати наведену норму під час прийняття рішень уповноваженою особою.
Для прикладу, законодавством у сфері публічних закупівель визначається, що умовами проведення відкритих торгів встановлюється строк дії тендерної пропозиції. Тим же законодавством не визначено конкретних процесуальних дій для забезпечення цього строку і тим самим — чи можливе застосування частини 5 статті 254 ЦКУ до такого строку.
Якщо ж такий строк дії пропозиції закінчився, пропозиція підлягає відхиленню в порядку абзацу 3 підпункту 2 пункту 44 Особливостей. Для цього замовник може скористатись взірцем протоколу про відхилення тендерної пропозиції у зв’язку з закінченням строку дії тендерної пропозиції, що розміщений на порталі RADNUK.COM.UA.
Читайте також публікації: